Introducción Al Ordenamiento Territorial Como Técnica De Protección Ambiental
Por Dr. Ricardo Gorosito Zuluaga
Profesor Titular de la Cátedra de Derecho Ambiental de la Universidad Católica del Uruguay
Cultura Territorial: La Ceiba Empresa Gestora Territorial de Guatemala
SUMARIO:
CAPITULO 1. Introducción.
CAPITULO 2. El ordenamiento territorial como cometido estatal y como técnica de protección ambiental.
CAPITULO 3. El caso de algunos instrumentos regionales de ordenamiento territorial, en particular.
CAPITULO 1INTRODUCCIÓN.
1.1
Con fecha 22 de diciembre de 1997, se suscribió un Convenio de Ordenamiento Territorial (en adelante, el Convenio) entre el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (en adelante, el MVOTMA o MVOTMA) y las Intendencias Departamentales (incorrectamente, a nuestro juicio, el texto del Convenio los refiere como "Intendencia Municipal" en cada caso) de Colonia, San José y Soriano.
Por la cláusula primera de dicho instrumento, las Intendencias otorgantes "conjuntamente (sic) con el MVOTMA, acordaron promover un proyecto de "Elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Regional del Area Suroeste y de los Planes Microrregionales correspondientes a los Departamentos de Colonia, San José y Soriano" (en adelante, el Proyecto).
Por cláusula tercera, del mismo otorgamiento, "... las Intendencias y el Ministerio acuerdan realizar en forma conjunta y coordinada (el subrayado es nuestro) El Proyecto (...) cuyo objetivo general es formular bases de una Estrategia Territorial coherente para la región y las microrregiones, con un horizonte de mediano plazo. Dichos planes y estrategias deberán atender a una visión integrada del desarrollo territorial, incluyendo explícitamente las dimensiones productiva, ambiental y socio cultural en su relación con el entorno físico natural y construido. Los objetivos específicos, actividades, productos y cronogramas esperados del Proyecto así como la estructura del equipo técnico y el propuesto se detallan y anexan al presente Convenio."
Por su parte, del Primer Informe de Avance mensual, fechado en febrero de 1998 y oportunamente entregado a la Comisión de Seguimiento del Proyecto, prevista en la cláusula Quinta de dicho Convenio, surge que: "El programa regional que se inicia establece como objetivos la elaboración de planes a diferente escala: el regional, cinco planes microrregionales, un plan costero y el plan Director de la ciudad de Colonia (...) Uno de los grandes desafíos que conlleva este proyecto será el de conciliar y potenciar la dimensión del desarrollo local, la autonomía departamental y los procesos regionales del suroeste uruguayo en el marco más amplio de MERCOSUR y de las lógicas de la globalización" (1) (Los subrayados son nuestros)
1.2
Entre las "actividades y productos" del Proyecto, se previó una consultoría legal a los efectos de generar un "Informe sobre la viabilidad de desarrollar instrumentos regionales de Ordenamiento Territorial (2) tanto en sus aspectos institucionales como jurídicos, en atención a los objetivos explícitos del Proyecto ASO y al marco constitucional recientemente aprobado que consagra el principio de la descentralización, abre las vías para la distinción de los ámbitos municipal y departamental y plantea la oportunidad y el desafío de los acuerdos regionales".
1.3
Este estudio es una adaptación del referido Informe, que se publica con la debida autorización del Director del Proyecto. Está dirigido a difundir ideas y hallazgos científicos, en una materia rotundamente virgen -en su enfoque jus ambiental- en Uruguay. Recogen estas páginas muchas horas de reflexión teórica y de aplicación práctica del autor en el foro, en el trabajo de equipo y gabinete, en la cátedra y en la arena política...
Punta del Este, 1º de abril de 2000.
CAPITULO 2
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO COMETIDO ESTATAL Y COMO TÉCNICA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL.
2.1
El presente estudio, en razón del origen explicitado en la Introducción, expone una propedéutica a las facetas teórico-doctrinarias y práctico-administrativas del Ordenamiento Territorial, abordando básicamente la viabilidad de desarrollar instrumentos regionales de ordenamiento territorial. Para esa reflexión instrumental es preciso, previamente, clarificar el propio concepto teórico de Ordenamiento Territorial a la luz del cuadro constitucional, con particular énfasis en algunas dimensiones incorporadas a la Carta en la Reforma de 1997 (descentralización, apertura de vías para la distinción de los "ámbitos" municipal y departamental y acuerdos regionales). En cualquier área del conocimiento, pero muy particularmente en los campos del derecho público como derecho que rige la gestión cotidiana del Estado, nada hay más práctico que una buena clarificación conceptual doctrinaria. La circunstancia nacional a comienzos de año 2000, es particularmente propicia para el pensar académico y para la acción político-institucional en temas estratégicos de Ordenamiento Territorial y protección ambiental. Todo indica que el país encarará una "puesta al día" en estas materias fundamentales. En el futuro habrá que legislar y actuar. Conviene, pues, trabajar en aclarar conceptos y hacerlo a la luz del Derecho, en general, y del Derecho Ambiental, en particular. Ese trabajo hecho con seriedad alejará de confusiones semánticas (y de las otras - conceptuales, valorativas- que son peores) y acotará el camino hacia consensos nacionales. Y dirá a las claras que es lo que el Derecho permite hacer y que no es viable jurídicamente.
2.2
Viabilidad, dice el Diccionario de la Real Academia Española, es substantivo femenino, que significa tanto como "calidad de viable". Viable, palabra que proviene del francés viable, de "vie" (vida), es un adjetivo que significa " 1. Que puede vivir. Dícese principalmente de las criaturas que nacidas o no a tiempo, salen a luz con robustez o fuerza bastante para seguir viviendo. (2) (en sentido figurado) Dícese del asunto que, por sus circunstancias, puede llevarse a cabo". (3)
Ahora bien, la vida del derecho (o en el derecho) es especial. "El derecho objetivo es esencialmente organización y estructura de relaciones; el derecho objetivo, por tanto, es forma", ha dicho Messineo. (4)
Todo precepto, toda norma (por ej. aquellas que consagren instrumentos de Ordenamiento Territorial -en adelante OT- en el marco de las antes mencionadas dimensiones de la reforma constitucional) se inserta, como parte, en el ordenamiento jurídico, que es, precisamente, organización, articulación y coordinación entre preceptos. Sobre ese ordenamiento, y sobre las relaciones entre él y el precepto o institución propuesta se despliega la actividad cognoscitiva del jurista para discernir lo que es o no adecuado al derecho, según las formas, procedimientos y contenidos consagrados por ese orden de relaciones (en el caso, OT).
Esta actividad cognoscitiva del intérprete es una actividad técnica, no política, en el sentido de que el derecho constituido es para él un dato que debe reconstruir sistémicamente, en lo conceptual, y explicar de conformidad con las formas y contenidos de ese derecho y su capacidad de crítica está restringida al aspecto técnico (5).
Por último, esta actividad cognoscitiva se rige por dos principios, emergente uno de la característica esencial de la creación del orden jurídico, y dimanante el otro de las bases últimas del régimen constitucional escrito y rígido.
El primer principio aludido constituye el cerno de los estudios y elaboraciones teoréticas de Hans Kelsen y su "Teoría Pura del Derecho". Para este Maestro, el Derecho regula su propio proceso de creación y las normas de rango superior determinan la validez de las normas de rango inferior ya que constituyen, estas últimas, actos de ejecución e individualización de aquellas.
El segundo principio es el de que las constituciones rígidas, al decir de Hauriou "...constituyen una superlegalidad y las otras normas (leyes y reglamentos) no pueden derogar las disposiciones previstas en ellas" (6)
En definitiva, el análisis de la viabilidad de cualesquiera posibles preceptos y, particularmente, de IROT, supone formular una investigación técnico-jurídica, que permite fundar un juicio acerca de la consistencia de los mismos con el Orden Jurídico, jerarquizado a la Constitución como norma máxima. Ese juicio dirá si tal precepto tiene la "robustez o fuerza bastante para seguir viviendo" en el mundo del derecho o, lo que es lo mismo, si tiene, legítima y legalmente, probabilidades (constitucionales) de llevarse a cabo".
2.3
De lo anteriormente expuesto se deriva que la materia misma de este estudio (introducción al OT y a sus IROTs) se integra, como instituto jurídico en el campo del Derecho Ambiental, cuya autonomía sustantiva, en cuanto exhibe una materia diferenciada, se ha confirmado con la previsión del art. 47 de la Constitución, en su nueva redacción, que expresa: "La protección del medio ambiente es de interés general. Las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La ley reglamentará esta disposición y podrá prever sanciones para los transgresores".
La ordenación del territorio es una técnica específica de gestión ambiental. Así se concluye cuando se examina el conjunto de normas que definen al instituto, tanto en su aspecto teleológico o finalístico como en su aspecto estructural o morfológico, digamos siguiendo -también en esto- el célebre distingo de Messineo (7) al analizar los caracteres del concepto técnico-jurídico de "instituto". Sin duda que la meta o finalidad (de política legislativa) para el logro de la cual se regula la materia, no puede ser sino una ejecución o desarrollo legislativo (8) de los derechos establecidos en los arts. 7º, 47 y 72 de la Constitución, de acuerdo al poder-deber de la Asamblea General de expedir leyes relativas a la seguridad y tranquilidad de la República y de protección de todos los derechos individuales, lo que es especialmente relevante a tenor del art. 47 que declara de interés general "la protección del medio ambiente" (el subrayado es nuestro). La planificación física, en sus expresiones coactivas, indicativas o promocionales, y en la totalidad de sus funciones de ordenación (de la toma de decisiones estratégicas sobre el territorio), de previsión, distribución, armonización, etc., es el presupuesto y es la síntesis de la tutela o protección ambiental. (9)
En lo estructural, la fuerte competencia que las normas definitorias del instituto otorgan en la materia al Ministerio de Medio Ambiente, refuerzan la pertenencia del OT, en sus vertientes jurídicas, al Derecho Ambiental.
2.4
Si ontológicamente la materia del OT está en el campo del Derecho Ambiental, va de suyo que su regulación jurídica -en el sentido más amplio de conjunto de normas que le son aplicables- estará caracterizada por algunos principios propios jusambientales, y que la dogmática del Derecho Ambiental debe reconocer y deducir de su manifestación concreta en las normas singulares, básicamente del principio constitucional de carácter protectorio, que señala a las normas de desarrollo y creación un necesario enfoque de amparo, favorecimiento y protección del ambiente y sus elementos, en su ser, en su esencia, incluyente de la plena realización de la humanidad de hoy y de las generaciones futuras.
De aquí que el juicio de viabilidad sobre IROTs a desarrollar, deben ser -a la vez- consecuencia y consagración de esos principios. O sea, el diseño o creación de tales instrumentos (9ª) debe estar presidido y tender a realizar, en los hechos:
a) una regulación jurídica integral, estrictamente apegada a la Constitución;
b) actuar bajo un enfoque: multidisciplinario; preventivo y precautorio;
solidario (en cuanto a la información, la participación, la salvaguarda de lazos de buena vecindad y cooperación internacional);- sostenible y respetuoso del postulado funcional básico de la planificación, porque en cuanto medio de expresión de una actividad persistente, debe tener claramente definido, desde el principio al fin, su ámbito, los sujetos públicos o privados implicados y el soporte territorial u operacional.
solidario (en cuanto a la información, la participación, la salvaguarda de lazos de buena vecindad y cooperación internacional);- sostenible y respetuoso del postulado funcional básico de la planificación, porque en cuanto medio de expresión de una actividad persistente, debe tener claramente definido, desde el principio al fin, su ámbito, los sujetos públicos o privados implicados y el soporte territorial u operacional.
2.5
Como se expresó antes, la identificación y análisis de IROTs requiere algunas precisiones conceptuales sobre ciertas nociones comprendidas, esto es, sobre los conceptos de ordenamiento territorial, instrumentos de OT y región.
Como se expresó antes, la identificación y análisis de IROTs requiere algunas precisiones conceptuales sobre ciertas nociones comprendidas, esto es, sobre los conceptos de ordenamiento territorial, instrumentos de OT y región.
2.5.1
El Ordenamiento Territorial en la doctrina y en la legislación.
2.5.1.1
El español Ramón Martín Mateo, en su Tratado de Derecho Ambiental, que vio la luz en mayo de 1991, ya citado, denomina al Capítulo V de la obra, como "Ordenación Territorial". Inmediatamente después del título, divide el Capítulo en una primera parte que llama "El Urbanismo", dentro de la cual, seguidamente abre un subtítulo que expresa: "La ordenación del territorio como técnica ambiental". Si bien no plantea, explícitamente, una definición formal del concepto de ordenación territorial, sin duda varias referencias son esclarecedoras de su concepción. Así, se refiere a la "organización del espacio" (pág. 275); a la existencia de un "consensus general sobre la necesidad y conveniencia de aplicar al control de los sistemas ambientales las técnicas de planificación" (p. 277); a la "específica definición de utilizaciones del suelo" (p. 287); a la "comprensión global de la distribución de los usos del suelo a que la planificación urbanística, stricto sensu, responde" (p. 290) y a la planificación física "entendida por tal la que ordena el espacio con efectos jurídicos imperativos" (p. 287).
A su vez, este mismo autor en el "Manual de Derecho Ambiental" (10), editado en setiembre de 1995, trata brevemente el tema de la ordenación del territorio en el Capítulo XVII "El suelo", como subtítulo de "La tutela del suelo". Allí refiere a "la regulación del uso del espacio" (p. 293) y a que: "Los instrumentos utilizados para la protección del suelo guardan relación con la disciplina territorial, pueden prohibir la utilización de determinadas superficies para fines urbanos obligando a mantener los usos agrícolas o forestales, en razón de la protección del paisaje o simplemente para evitar densificaciones excesivas".
En definitiva, el Prof. Martín Mateo a lo largo de su obra formula una conceptualización del OT como organización del espacio, como técnica ambiental para un enfoque moderno de la gestión ambiental. En último término, el concepto se reconduce y concreta en la planificación territorial racional, cuyos cometidos son , según esta visión, los de ordenación, previsión, distribución, armonización, ejecutividad y disciplina.
En la República Argentina, el Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CPAU) (11) define al OT como:
"sistematización de las zonas de asentamiento poblacional en relación con las actividades productivas y la localización de infraestructuras, atento a las políticas demográficas y económicas establecidas por los poderes públicos; es el principal elemento coordinador del desarrollo y su realización está a cargo de organismos públicos".
En nuestro país, si bien el concepto ha sido introducido en el derecho positivo por la Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990, de creación del MVOTMA, carece de una definición normativa precisa o expresa. No obstante, y tal vez favorecida por esta circunstancia, a nivel técnico y administrativo se han formulado diversos aportes de clarificación conceptual. El aporte de la doctrina jurídica stricto sensu, ha sido menos generoso. Comencemos por esta última, una breve revisión al acervo doctrinario y técnico sobre la noción de OT en Uruguay.
2.5.1.2
Daniel Hugo Martins ha estudiado el tema al investigar la ampliación creciente del concepto de urbanismo con relación a la delimitación del objeto o materia del Derecho Urbanístico. Ha sostenido, citando a Ítalo Di Lorenzo que: " si bien en un principio el urbanismo tenía por objeto la sistematización del desarrollo de la ciudad (...); posteriormente, al ampliarse las relaciones sociales y económicas entre el centro urbano y las zonas rurales circundantes, el urbanismo amplía su objeto. Ya no será exclusivamente la ciudad, sino también su continuidad territorial, extraurbana, generalmente agrícola, el conglomerado "ciudad - campo" (12). Y luego agrega: "Pero más tarde, y en virtud de la necesaria interdependencia de todos los asentamientos humanos de una región, estén esparcidos o concentrados, en el ámbito territorial, el urbanismo se ocupa de la planificación de todo el territorio. El mismo término "urbanismo" ha quedado estrecho para abarcar lo que hoy día los franceses llaman "ordenación del territorio", loa alemanes "ordenación del espacio", los ingleses "planeamiento de la ciudad" y, en general, "planeamiento territorial" (13).
Como puede apreciarse, en la visión de este autor, el concepto de ordenación territorial se obtiene cuando la ampliación de la esfera de la planificación supera el fenómeno específicamente urbano, y se dimensiona a la continuidad territorial. De esta manera, el OT, alcanza una diferenciación específica, apuntando a un ámbito de mayor generalidad, espacial y fenoménica, que engloba lo urbano en la integralidad del territorio objeto de planificación.
Esta línea doctrinaria es particularmente interesante, ante la ya mencionada orfandad de doctrina jurídica respecto del OT así como por la circunstancia derivada de la distribución de competencias entre el gobierno nacional y los Gobiernos Departamentales, lo que realza el rol de la necesaria clarificación conceptual en al caso.
En el ámbito técnico de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial del MVOTMA (en adelante, la DINOT), se ha trabajado intensamente en la definición conceptual, lo que ha sido muy importante allí, dado que se trata de precisar la materia competencial de esa Dirección Nacional, nada menos. En 1992, un equipo técnico trabajó en el análisis de un marco teórico para el OT, y acuñó una definición, debida fundamentalmente a la muy competente pluma de la Prof. Marta Ramos de Varetto, que establece: " De una manera general puede entenderse el OT como la necesaria distribución de recursos humanos y económicos en un espacio dado, en función de los recursos naturales existentes y con el objeto de satisfacer las necesidades económicas y sociales. Esto nos aproxima a definir la ordenación del territorio como la mejor localización de cada actividad en el espacio, de modo de satisfacer criterios múltiples, guardando un equilibrio económico, social, ambiental y político entre ellos. Esta noción general de ordenamiento territorial se configura como una política estatal mediante la cual se busca coordinar las medidas de los sectores público y privado que puedan tener influencia, directa o indirecta, en la utilización del espacio" (14).
En 1995 (julio) la DINOT publicó un Glosario que contiene definiciones básicas en la materia, donde se definió al OT como: "Proceso de programar la distribución y la localización espacial de los componentes de la estructura territorial, como medio de implantar las estrategias de una propuesta de desarrollo regional, con espacial énfasis en aspectos económicos, de distribución de la población y del manejo ambiental. (Ver Planificación del desarrollo Regional y Estructura Territorial)".
En 1996, una revisión que se proyectó del mencionado Glosario, antecedía la definición anteriormente transcripta de las siguientes expresiones: "Los mecanismos de gestión del territorio que adopta la sociedad, que permite a ésta hacer un uso adecuado del territorio y de los recursos en él disponibles, con el objeto de obtener una mejor calidad de vida para toda la población".
El "Estudio General para el diseño de las Directrices de Ordenamiento y Desarrollo del Uruguay" (en adelante, Proyecto Directrices), llevado adelante por DINOT, a través de un Equipo Consultor bajo la dirección del Arq. Federico Berbejillo, adoptó "un enfoque que concibe al OT como un componente de las estrategias de desarrollo", concibiendo a este último, a su vez, como un fenómeno multidimensional (económico, social y ambiental) y al territorio como "a) factor de desarrollo a potenciar, considerando el conjunto de sus recursos naturales y construidos, y sus capacidades sociales; b) ámbito de vida de la población a calificar, equipar, equilibrar, volver accesible y gestionar en tanto que patrimonio cultural; c) sistema de recursos a gestionar, preservar y renovar, procurando un desarrollo sustentable, atendiendo al ambiente como patrimonio colectivo". (15)
Al respecto dice textualmente el Proyecto Directrices: (16) "1.1.1-Misión de las políticas territoriales: La misión de las Políticas Territoriales es conducir las transformaciones del territorio en función de una estrategia de desarrollo nacional y, complementariamente, incorporar las especificaciones regionales y locales en dicha estrategia de desarrollo nacional.
Las Políticas Territoriales comprenden las políticas de desarrollo regional y local y el ordenamiento del territorio.
En Uruguay, en los últimos decenios, las políticas públicas han carecido de objetivos territoriales explícitos y coordinados. La Ley de creación del MVOTMA señala un nuevo punto de partida hacia la definición de verdaderas Políticas Territoriales, al encomendar al nuevo Ministerio "la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la política nacional en la materia".
Las Políticas Territoriales necesarias son, por definición, intersectoriales. Involucran a todos los sectores de actividad: industria, energía, comunicaciones, agricultura, turismo, transporte, vivienda, saneamiento, salud, educación, etc., en sus interacciones espaciales. Promueven la coordinación de las distintas políticas sectoriales en cada ámbito territorial, contribuyendo a promover un desarrollo armónico a nivel nacional, regional, departamental y local. Las Políticas Territoriales requieren, desde el Gobierno Nacional, una base interministerial para su definición y su aplicación.
Las Políticas Territoriales que el país requiere son también interdepartamentales, integradoras de las estrategias de los Gobiernos Departamentales. El territorio nacional es más que la suma de los territorios departamentales, es una integración compleja de áreas y de sistemas generales. Las Políticas Territoriales deberán apoyarse en la colaboración y coordinación entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales.
En síntesis, el avance hacia las necesarias Políticas Territoriales Nacionales se apoya en dos movimientos complementarios: uno tendiente a incorporar la dimensión territorial en el propio diseño de las políticas sectoriales nacionales, fortaleciendo la coordinación desde el centro; y otro tendiente a elaborar estrategias territoriales integradas para el desarrollo de las distintas regiones, departamentos, microrregiones y localidades, promoviendo la coordinación desde cada territorio.
De este modo, la definición de políticas de desarrollo regional y local es paralela y complementaria con la definición de políticas de ordenamiento territorial.
En ambos casos, una visión del territorio futuro posible y deseable, con horizonte de mediano y largo plazo, y con amplio respaldo ciudadano y político-técnico, es necesaria como sustento de las definiciones estratégicas. Esta visión de futuro, las principales metas y los lineamientos estratégicos para las Políticas Territoriales conformarán lo que en este documento se denomina Directrices Nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
1.1.2 Ordenamiento y desarrollo integral del territorio. Las Políticas Territoriales atienden a la vez objetivos de Ordenamiento y Desarrollo del territorio. Ambas dimensiones son inseparables. Desde el punto de vista del ordenamiento, el territorio es el ámbito de los procesos de desarrollo, que corresponde ordenar y acondicionar. Desde el punto de vista del desarrollo, el territorio es un sistema de actividades sociales, políticas y económicas que transforman y valorizan su ámbito espacial.
En este marco, el ordenamiento territorial considera al territorio desde diversos ángulos complementarios, que se corresponden con las dimensiones de un desarrollo integral.
En primer lugar, el territorio es un factor de crecimiento y competitividad, que debe ser potenciado considerando el conjunto de sus recursos naturales, construidos y sociales.
El territorio es ámbito de vida de la población y patrimonio cultural, que corresponde calificar, equipar, equilibrar, volver accesible y gestionar.
El territorio conforma un sistema de recursos naturales, a gestionar, proteger y renovar, procurando un desarrollo sostenible, atendiendo al ambiente como patrimonio colectivo.
El territorio es un espacio político, sobre el cual es necesario consolidar la soberanía y la gobernabilidad en un marco de integración, descentralización y reforma del estado.
Las demandas de ordenación e intervención pública que surgen de esta variedad de enfoques pueden resultar conflictivas, obligando a decisiones de naturaleza política en relación con la asignación temporal y espacial de recursos. En su faceta política, el ordenamiento territorial se presenta así como un proceso de concertación y arbitraje, que procura definir objetivos integradores como "desarrollo territorial armónico", capaces de articular entre sí las demandas del crecimiento económico y la competitividad, la integración y equidad, la sostenibilidad, etc.
Finalmente, la última versión del Ante-Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, preparado por el MVOTMA, y remitido por el Poder Ejecutivo al Parlamento, define al OT como "el conjunto de políticas o directivas expresamente formulados, normas y programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y transformación del territorio y el uso del espacio" (Art. 2º del Ante-Proyecto), definición que ha sido calificada en la Exposición de Motivos como de "incuestionable valor iuspublicista".
2.5.1.3
La Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990, crea el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el "que tendrá competencia sobre las materias indicadas" en su denominación (art. 1º). Esta ley, al amparo de lo dispuesto por el entonces vigente inciso tercero del art. 174 constitucional (17), incrementó el número de Ministerios, llevándolo a doce y nominó:
a) A un órgano, integrante del sistema orgánico jerarquizado al órgano P.E., el MVOTMA, y
b) A una materia que, en el prístino lenguaje del D. 160/967 de 1º de marzo de 1967, "debe estar en una correspondencia razonable con la denominación dada (por la ley) y lo que permite inferirse de ella". (18)
Es del caso considerar, sin embargo, que la ley no definió el contenido dado a la materia, o sea, el sentido de las palabras "ordenamiento territorial", ni a la fecha se cuenta con un desarrollo legislativo similar al referido a la materia "medio ambiente" que tuvo en sede de la Ley Nº 16.112 un tratamiento idéntico al de OT pero, luego, se dictó la Ley Nº 16.466, cuyo artículo 2º contiene elementos suficientes para una definición legal de esa materia. Por lo tanto, sigue siendo preciso el trabajo interpretativo para clarificar conceptualmente el OT, a los efectos de "inferir" el contenido (esto es, el referente empírico o actividad aludida) de esta materia, a través de la denominación del órgano y de los poderes jurídicos atribuídos por el legislador.
En este sentido, la historia fidedigna de la Ley Nº 16.112 indica que:
A) El mensaje con el cual el P.E:, en fecha 13 de marzo de 1990, remitió a la Asamblea General el Proyecto de Ley por el que se creaba el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, maneja algunas ideas que esclarecen el sentido mentado al nominar el órgano cuya creación se proponía. Así el párrafo segundo dice: "A través de la creación de este Ministerio se propende al mejoramiento de la calidad de vida de nuestra población, permitiéndole gozar de un medio ambiente sano, y de una vivienda decorosa, así como a defender y preservar el territorio nacional de la contaminación". Y el cuarto expresa: "La iniciativa apunta también a armonizar la política de desarrollo con la preservación ambiental y mejora de los recursos paisajísticos, en particular aquellos de valor turístico". Por consiguiente los conceptos de "defensa y preservación del territorio nacional de la contaminación" y "mejora de recursos paisajísticos, en particular aquellos de valor turístico", son los que más directamente se vinculan al ordenamiento territorial, materia que, al igual que la de vivienda o medio ambiente, se ordenan al fin estatal de "mejoramiento de la calidad de vida".
B) El informe de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración, integrada en la Cámara de Representantes dice: "Nuestro país no cuenta con mayores antecedentes en materia de un proceso de planificación territorial y urbana. En efecto, existen disposiciones en la Ley Orgánica Municipal Nº 9.515, del 28 de octubre de 1935, en la Ley Nº 10773, de 21 de abril de 1946, referidas a centros poblados, las actuaciones generadas a partir del llamado Vértice Noroeste, continuadas por la DIPRODE, actualmente dependientes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el desarrollo del Plan Municipal I, la posterior creación de la Dirección de Apoyo a la Planificación Urbana en sede del Ministerio de Transporte y Obras Públicas y numerosas acciones y disposiciones, entre ellas la creación de reservas naturales y turísticas por numerosas disposiciones legales y reglamentarias obras como accesos a Montevideo, de las Rutas 1 y 5, y crecimientos no controlados de centros urbanos como Bella Unión. La sola mención de estos pocos ejemplos pone de manifiesto la utilidad de contar con una unidad especializada en aspectos tales como:
a) Planificación de la utilización y desarrollo del territorio, incluyendo el diseño y administración de los planes concretos que tiendan a desarrollar armónicamente sus diversas regiones. De tal suerte el Ministerio que se cree podrá administrar planes de Inversión en estas áreas en el marco de un proceso de planificación, del uso del territorio.
b) Apoyo a la planificación urbana, no sólo delimitando las acciones y planes nacionales, también realizando apoyo técnico a las Intendencias que no cuenten con infraestructura de servicios técnicos suficientes.
Vinculado a este proceso de planificación urbana se insertarán los planes futuros de transferencia del Gobierno Central con tal destino.
c)En concurrencia con las facultades en materia de medio ambiente, la delimitación de zonas del territorio con destino a reservas ecológicas, ecológico-turísticas, parques nacionales, etc. Al respecto basta recordar las inquietudes que en la materia llevaron al legislador a consagrar con tales destinos las lagunas de Rocha y Garzón, Santa Teresa, Cabo Polonio, etc.
C) Las emergencias del tratamiento en el plenario de ambas Cámaras, no tienen el resultancias que modifiquen estas consideraciones expuestas.
2.5.1.4
C) Las emergencias del tratamiento en el plenario de ambas Cámaras, no tienen el resultancias que modifiquen estas consideraciones expuestas.
2.5.1.4
Generalmente, la doctrina ha entendido, entre nosotros, que a falta de mayor sistematicidad en la legislación (dicho en sentido amplio, comprensivo de las normas jurídicas generales: ley formal y materialmente tal y reglamentos u ordenanzas de carácter general a nivel nacional, y decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción y reglamentos a nivel departamental), existen en nuestro ordenamiento jurídico diversas normas que, respondiendo a una visión hoy superada, regulan la materia conocida actualmente como OT.
En esta línea Mantero y Cabral (19) sostienen, al formular la descripción del cuadro de "normas de derecho positivo en materia de ordenamiento del territorio" y de las competencias al respecto, que además de la ley ya referida, Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990" continúan vigentes normas que atribuyen competencia en materia de OT o de alguno de sus aspectos, a los Gobiernos Departamentales. De manera que una interpretación racional del régimen permite sostener que el diseño de una política nacional en materia de OT es materia nacional, pero que algunos aspectos, en especial los que tienen relación con problemas urbanísticos, son de competencia municipal" (20).
Sostienen estos autores igualmente que:
a) la legislación protectora de suelos y aguas (Decreto Ley Nº 15.239 de 23 de diciembre de 1981 y su Decreto Reglamentario de 21 de junio de 1990) contiene disposiciones que "pueden considerarse como medidas de ordenamiento del territorio";
b) que las leyes de centros poblados Nos. 10.723 y 10.866) deben ser calificadas "como de OT" y
c) que tanto las leyes recién citadas como la Ley Orgánica Municipal (LOM, Nº 9515 de 1935) atribuyen a los Gobiernos Departamentales competencias en materia de OT dentro de sus respectivas jurisdicciones (Ley Nº 9515 arts. 19º num. 25; 35 nums. 17, 21, 24b, 24c, 26ª; 35º y 38º) (21).
Por su parte el, entonces, Asesor Letrado de la DINOT, Dr. Herman R. Leis, en un trabajo de circulación interna de esa Dirección Nacional titulado: " Visión jurídico - institucional del OT en la República O. del Uruguay", analiza "El Marco General de OT" en relación con la "División Político-Administrativa del Estado Uruguayo", diferenciando aspectos comprendidos en la materia de OT, en una primera gran clasificación, a nivel nacional, a nivel departamental y a nivel local. Dentro del nivel nacional, discrimina entre materias nacionales asignadas en un nivel centralizado al P.E. (como p. ej.: localización, creación y administración de aeropuertos; permisos de prospección y explotación minera; trazado y construcción de carreteras nacionales; vivienda, etc.), materias a cargo de entes descentralizados (como p. ej.: energía, telecomunicaciones, transporte ferroviario, agua potable, saneamiento en departamentos del interior del país, etc.) y materia "excentralizada" (a cargo de Personas Públicas no Estatales, como por ej.: MEVIR, Corporación Nacional para el Desarrollo). Dentro del nivel departamental menciona las disposiciones del art. 262 de la Carta y las de la LOM, al igual que para el nivel local.
Corresponde destacar también, el capítulo relativo a "Aspectos jurídico-institucionales del OT" del ya mencionado Proyecto Directrices, dónde bajo el subtítulo "Regulación jurídica del OT en el Uruguay" se expresa: "El concepto de OT - a excepción de la ley de creación del MVOTMA - (...) es prácticamente desconocido en nuestro derecho. Lo más aproximado a una Ley de OT, es la ley de centros poblados". (22)
La Ley Nº 16.736 de 5 de enero de 1996, ley de Presupuesto Nacional para el período 1995-2000, contiene algunas normas que recogían la práctica previa de cinco años del MVOTMA. Es de especial interés en materia de Ordenamiento Territorial el Art.446, que refiere a los "Planes de Ordenamiento y Desarrollo Territorial y de regularización de asentamientos irregulares" de competencia del MVOTMA.
Dos normas reglamentarias deben tenerse presentes, además de las mencionadas en los estudios anteriormente referidos, pues contribuyen a definir el marco regulatorio del OT estricto sensu, a saber: el Decreto Nº 310/994 de 1º de julio de 1994 (23) y el Decreto Nº 256/997 de 30 de junio de 1997 dictado en aplicación de la reformulación de estructuras organizativas demandadas por la Reforma del Estado.
El Decreto Nº 310/994, dictado en mérito a lo dispuesto en los arts. 2º y 3º nums. 2), 6) y 7) de la Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990, (que establecieron, respectivamente, que el P.E. fijará las políticas nacionales de OT ejecutándolas a través del MVOTMA y que a éste corresponde la reglamentación de las condiciones que deben reunir las áreas urbanas y suburbanas, la formulación y gestión de los planes nacionales de desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la política nacional en las materias propias del OT y del medio ambiente), contiene disposiciones que deben tomarse necesariamente en consideración. En el Resultando I) se dice que la Ley Nº 16.112 encomendó al MVOTMA "la instrumentación de las políticas nacionales de desarrollo territorial, tanto urbanas como rurales y la coordinación con los demás organismos públicos, nacionales o departamentales, en la ejecución de sus cometidos" (el subrayado es del autor). A su vez, los Resultandos IV) y V), respectivamente, expresan: "IV) Que en consecuencia, resulta necesario para estos propósitos, el establecimiento de un mecanismo de coordinación interinstitucional de las actividades de los organismos públicos y privados relacionados con la instrumentación y gestión de las políticas y planes de OT; a la vez que asegure la cooperación y el asesoramiento a los organismos directamente competentes en la materia; V) Que ello supone un adecuado equilibrio entre los procesos de centralización y descentralización de la gestión territorial, que garantice la efectividad de la coordinación, a la vez que la amplia participación de los distintos sectores involucrados y la integración multidisciplinaria de técnicos e instituciones". En su parte dispositiva, en el art. 6º ("Competencias del Plenario") se dice: "F) proponer lineamientos de coordinación interinstitucional de los organismos públicos con privados que tengan relación o incidencia respecto del OT, comunicando el P.E. y a las Intendencias Municipales, toda actuación contraria a dichos lineamientos; G) proponer la inserción de la dimensión territorial en las decisiones de los organismos públicos e instituciones privadas, así como la inclusión de objetivos territoriales en los programas y proyectos tendientes al cumplimiento de las competencias de dichos organismos."
El decreto 256/997 de 30 de julio de 1997, como se manifestó, fue dictado en el marco de la Reforma del Estado, a raíz del nuevo impulso dado por la Ley Nº 16.736 de 5 de enero de 1996 (Sección VIII "Normas de desregulación y reforma administrativa", arts. 703 y ss.). Estudiando estas últimas disposiciones el Prof. Brito expuso: " 1. La promulgación de la Ley Nº 16.736 de 5-I-1996, de Presupuesto Nacional, constituye un acto jurídico de singular relevancia. Contiene - sin duda- una definición de políticas de Estado, con la consiguiente selección de metas y objetivos, fines públicos e instrumentos funcionales y estructurales, habilitando la medición de logros. 2. A la luz de su texto se destacan ciertos objetivos fundamentales: a) innova en el régimen de los cometidos estatales, aportando la distinción entre: cometidos sustanciales, cometidos no sustanciales y normas de apoyo. b) a la luz de su formulación, la ley abre curso a la reformulación de estructuras organizativas de los Incisos del Presupuesto Nacional..." (y luego continúa pero fuera del interés de esta investigación). Corresponde destacar que el art. 706 de la ley 16.736 le otorgó al Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE), entre otros, el cometido de "...B) Promover el reordenamiento de las estructuras organizativas tendiendo al fortalecimiento de los cometidos sustanciales de cada Inciso en el marco de la reforma del Estado" (el subrayado es del autor) y que el art.708 del mismo instrumento legal dispuso que: " Sólo podrán ser Unidades Ejecutoras aquellas que tengan a su cargo cometidos sustantivos del Inciso...". El decreto 186 de 16 de mayo de 1996, que reglamenta las disposiciones legales transcriptas, definió a los cometidos sustantivos como " las actividades referidas a la formulación de políticas, las de regulación y las de control asignadas al Estado por la Constitución o la ley". (24)
Precisamente, el decreto 256/997 aprobó la reformulación de la estructura organizativa de la DINOT (Unidad Ejecutora 003 del Inciso 14 MVOTMA). De esta normativa surge que:
a) la DINOT es responsable de la formulación de las políticas nacionales de OT y de los controles necesarios a efectos de promover el desarrollo del territorio a escala nacional y en un marco regional, tutelando sus recursos e impidiendo los desequilibrios.";
b) define como un cometido sustantivo del Estado, a cargo de DINOT:
b1) formular las políticas nacionales de OT, así como los planes y programas de OT a escala nacional y regional;
b2) proponer las normas de regulación territorial y controlar su cumplimiento;
b3) orientar en materia territorial a las Instituciones del Estado y a los Gobiernos Departamentales en la elaboración de las políticas y acciones sectoriales, en particular los proyectos de grandes obras de infraestructura, asesorando en materia de descentralización territorial a la Comisión Sectorial de Descentralización y apoyando la gestión territorial de los Gobiernos Departamentales, a través de una coordinación permanente de las políticas públicas;
b4) proponer los planes de regularización y erradicación de asentamientos irregulares y realizar su seguimiento;
b5) coordinar con otras direcciones del Ministerio lo referente a los temas de OT que tengan relación con las competencias de otras unidades;
b6) difundir e informar a la población sobre los contenidos y políticas de OT. (25)
c) cuando describe las funciones asignadas a la Dirección y a las unidades directamente dependientes, incorpora algunas previsiones que clarifican la definición de la materia, p.ej., cuando establece que la División Políticas y Planes Territoriales tiene como funciones, entre otras, orientar a las Instituciones del Estado en materia territorial, tanto en la localización y definición de infraestructuras, como en la formulación de políticas sectoriales y de emprendimientos de impacto territorial; asesorar en materia de descentralización territorial; formular los planes de regularización y erradicación de asentamientos informales o coordinar con la DINAMA los aspectos de análisis y evaluación de impacto ambiental relativos al OT.
2.5.1.5
En conclusión, luego de este relevamiento doctrinario y legislativo, y ante la inexistencia de una definición expresa del sentido de los vocablos ordenamiento territorial para establecer el contenido material de las competencias estatales (en sentido amplio) corresponde significar que:
a) La expresión "ordenamiento territorial", como denominación de una materia de competencia estatal, a cargo del Poder Ejecutivo y el MVOTMA, ha sido incorporada al derecho positivo, por una norma de rango legal, contrariamente a la expresión medio ambiente que ha adquirido rango constitucional.
b) La aplicación de los cánones interpretativos legales se dificulta por la carencia de aportes significativos derivados de la historia fidedigna de la sanción de la ley.
c) El sentido natural y obvio de las palabras implica, en el caso, que, según el Diccionario de la Real Academia Española:
c1) Ordenamiento significa: "Acción y efecto de ordenar".
c2) Ordenar significa tanto como: "Poner en orden, concierto y buena disposición una cosa. Mandar y prevenir que se haga una cosa. Encaminar y dirigir a un fin."
c3) Territorial, adjetivo, significando "perteneciente al territorio".
c4) De aquí que esta operación hermenéutica (regida por el art. 18 CC) conduce a la amplia compatibilidad del sentido de estas palabras con los desarrollos doctrinarios que acentúan las nociones de:
organización del espacio con un sentido amplio, tomando en cuenta la serie compleja de elementos y factores que lo caracterizan;
con una preocupación fundante y fundamental hacia lo cualitativo;
y con una dirección planificadora, puesto que sólo la actuación pública planificada puede generar un "orden" en cuanto explicitación y anticipación de ese "fin" al que el espacio o territorio debe encaminarse, esa "buena disposición" que, en los términos de la Real Academia recién transcriptos, caracteriza la noción de ordenar. Por otro lado, queda asegurada la compatibilidad con el sentido que a la expresión le dan los que profesan las disciplinas técnicas vinculadas a la ordenación territorial, como se desprende de cotejar las definiciones expuestas y los desarrollos consignados en 2.5.1.2..
d) Es claro que el espíritu o intención de la Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990 (26), claramente manifestado en ella misma, significa la consagración de una norma claramente ambiental, de derecho ambiental, que supone incorporar a nuestro país y su derecho positivo, en la línea de evolución abierta universalmente desde fines de los años sesenta y particularmente desde 1972, con la Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano. Ese proceso ha tenido entre nosotros otro hito fundamental cuando la Constitución incorpora el bien o valor fundamental "medio ambiente" con un sentido protector.
e) De aquí que el sentido de la expresión OT debe iluminarse con el espíritu de los principios del Derecho Ambiental que se manifiestan claramente en la ley que la consagra y en el derecho positivo posterior. Así el sentido de la expresión OT debe guardar coherencia con el enfoque holístico, sistémico, preventivo, precautorio, interdisciplinario y sostenible propio del enfoque ambiental, amén del postulado funcional de la planificación como pauta rectora de la actividad pública.
con una preocupación fundante y fundamental hacia lo cualitativo;
y con una dirección planificadora, puesto que sólo la actuación pública planificada puede generar un "orden" en cuanto explicitación y anticipación de ese "fin" al que el espacio o territorio debe encaminarse, esa "buena disposición" que, en los términos de la Real Academia recién transcriptos, caracteriza la noción de ordenar. Por otro lado, queda asegurada la compatibilidad con el sentido que a la expresión le dan los que profesan las disciplinas técnicas vinculadas a la ordenación territorial, como se desprende de cotejar las definiciones expuestas y los desarrollos consignados en 2.5.1.2..
d) Es claro que el espíritu o intención de la Ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990 (26), claramente manifestado en ella misma, significa la consagración de una norma claramente ambiental, de derecho ambiental, que supone incorporar a nuestro país y su derecho positivo, en la línea de evolución abierta universalmente desde fines de los años sesenta y particularmente desde 1972, con la Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano. Ese proceso ha tenido entre nosotros otro hito fundamental cuando la Constitución incorpora el bien o valor fundamental "medio ambiente" con un sentido protector.
e) De aquí que el sentido de la expresión OT debe iluminarse con el espíritu de los principios del Derecho Ambiental que se manifiestan claramente en la ley que la consagra y en el derecho positivo posterior. Así el sentido de la expresión OT debe guardar coherencia con el enfoque holístico, sistémico, preventivo, precautorio, interdisciplinario y sostenible propio del enfoque ambiental, amén del postulado funcional de la planificación como pauta rectora de la actividad pública.
f) El contexto de la ley indica que la materia referida en el art. 1º como "OT", luego es aludida, en el establecimiento de los cometidos del MVOTMA (art. 3º, num. 6º) como "desarrollo urbano y territorial". O sea, en sede de este numeral, el legislador no actuó igual que en los numerales 1º y 7º que refieren a las materias nominadas como "vivienda" y "medio ambiente", respectivamente, que se mencionan como tales.
Lo cual permite concluir, sin hesitación, en la sinonimia conceptual legislativa entre OT y desarrollo urbano y territorial planificados.
g) Es obvio, por cuanto se lleva dicho, que a tenor de nuestra legislación positiva, OT no se reduce a planificación física del espacio o territorio; menos a subdivisión de la tierra o régimen de fraccionamiento de la propiedad, puesto que el territorio a ordenar es todo (emergido o terrestre, fluvio-marítimo y aéreo y sus interfases e interacciones) en cuanto soporte de la vida humana. La vinculación o sinonimia de OT y desarrollo contenida en la ley; la presencia en las más antiguas normas relativas a esta materia, de una orientación que incorpora elementos de preocupación o connotación ambiental, (como el art. 13º de la Ley Nº 10.723, llamada de Centros Poblados) y las conclusiones de la doctrina relativas a que la planificación urbanística y territorial "está estrechamente relacionada con las condiciones de la vida humana en todos los núcleos poblados, de la ciudad y del campo, y trata de lograr una mejor calidad de vida, protegiendo el sistema ecológico, el ambiente, el paisaje, para que el hombre habite el planeta en las mejores condiciones posibles para su salud física, mental y espiritual y por consiguiente, su regulación a nivel nacional e internacional" (27); todo ello sufraga por una visión amplia, también holística y sistémica, o sea, ambiental, del OT.
h) Puede, en definitiva, aceptarse la definición de OT contenida en el art. 2º del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, que, en coherencia con los criterios legislativos y doctrinarios, expresa: "(Concepto). A los efectos de la presente ley, se entiende por "ordenamiento territorial" el conjunto de políticas o directivas, expresamente formuladas, normas y programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y transformación del territorio y uso del espacio."
2.5.2
Los instrumentos de OT en la doctrina y en la legislación. (28)
2.5.2.1
Como se expuso antes, Martín Mateo ha sostenido que el OT, como tal, es una técnica ambiental dirigida a la propia organización del espacio. (29)
En cuanto técnica o disciplina, por tanto, posee el OT en sí, un carácter "instrumental" o de medio de acción pública al servicio de fines de interés general ambiental y territorial. Adicionalmente, examinado desde la dogmática del Derecho Ambiental, a la luz del precepto edictado por el art. 47 constitucional, el OT es una técnica de protección ambiental expresiva de la actuación estatal a los efectos de dar eficaz cumplimiento al mandato constitucional de la necesaria protección del ambiente.
Atento a lo expresado los instrumentos de OT, deben ser enfocados como "medios de un medio" o "instrumentos de un instrumento". Este carácter doblemente instrumental es particularmente significativo en cuanto funda el OT como un proceso o encadenamiento de acciones ordenadas al fin de la protección ambiental a través de la obtención de los objetivos o modelos territoriales anticipados en los planes, programas, directrices o normas de OT.
El mismo autor español en el "Manual" (30) ya citado, examina como ingenios apropiados de los que servirse para generar el orden en el espacio o territorio:
las normativas que conforman la disciplina territorial y que establecen prohibiciones de uso, edificación, etc.; las normativas encaminadas a la consagración de la salvaguarda de los diferentes usos y del destino del suelo, zonificándolo, incluida la defensa del suelo rústico y no urbanizable;
expansión a las acciones de impacto territorial y urbanístico de la disciplina propiamente ambiental, como la aplicación del principio "contaminador-pagador" (lo que en el caso tiene una especial referencia a la asunción de los costos de urbanización por el urbanizador o explotador) o del principio de pertinencia de la exigencia de la mejor tecnología disponible;
las medidas jurídicas de autorizaciones, prohibiciones, sanciones, exacciones, imposición de responsabilidades, otorgamiento de ayudas económicas o concesiones con la finalidad de asegurar la aplicación de la normativa y de los planes;
explicitación de directrices técnicas para disminuir la contaminación y modificar la tendencia a la utilización excesiva de superficies; planes específicos de protección del medio, conservación de la naturaleza y planes de defensa del paisaje y de valorización patrimonial.
expansión a las acciones de impacto territorial y urbanístico de la disciplina propiamente ambiental, como la aplicación del principio "contaminador-pagador" (lo que en el caso tiene una especial referencia a la asunción de los costos de urbanización por el urbanizador o explotador) o del principio de pertinencia de la exigencia de la mejor tecnología disponible;
las medidas jurídicas de autorizaciones, prohibiciones, sanciones, exacciones, imposición de responsabilidades, otorgamiento de ayudas económicas o concesiones con la finalidad de asegurar la aplicación de la normativa y de los planes;
explicitación de directrices técnicas para disminuir la contaminación y modificar la tendencia a la utilización excesiva de superficies; planes específicos de protección del medio, conservación de la naturaleza y planes de defensa del paisaje y de valorización patrimonial.
En el Tratado (31) el citado profesor alicantino, partiendo de la "comprensión histórica" de la antigua preocupación latino-continental europea por la construcción de los asentamientos humanos, encuadra los instrumentos de OT en las "técnicas de planificación" propias del control y gestión ambientales.
Este enfoque, legitimado en los documentos fundacionales del Derecho Ambiental a nivel mundial (32), resalta el valor de la planificación como instrumento privilegiado para el OT que fundamenta la producción normativa ambiental y territorial a la vez que asegura su cumplimiento en términos de eficiencia y eficacia.
Este enfoque, legitimado en los documentos fundacionales del Derecho Ambiental a nivel mundial (32), resalta el valor de la planificación como instrumento privilegiado para el OT que fundamenta la producción normativa ambiental y territorial a la vez que asegura su cumplimiento en términos de eficiencia y eficacia.
Volviendo al autor español, el Tratado especifica igualmente como otros instrumentos complementarios de la planificación, la introducción de dispositivos anticontaminantes, el empleo de materias primas ambientalmente limpias, el control del uso del suelo y el recurso al análisis socio-ecológico. Particularmente sugerente es el planteo relativo al Plan como "presupuesto y síntesis de la tutela ambiental" donde se contiene un desarrollo acerca de las funciones de planificación física, destacando el autor los siguientes cometidos:
a) cometidos de ordenación: a través de los cuales el OT instaura un proceso socializado y global de toma de decisiones sobre el territorio en vez de dejar que éstas se adopten aisladamente por particulares;
b) cometidos de previsión: a través de los cuales el OT incorpora el horizonte temporal produciendo modelos dinámicos, retroalimentados y flexibles;
c) cometidos de distribución: a través de los cuales el OT atribuye a cada subunidad de intervención un uso de forma imperativa y excluyente, de acuerdo a su definida vocación principal;
d) cometidos de armonización: a través de los cuales el OT formula la compatibilización de usos;
e) cometidos de ejecutividad: a través de los cuales el OT asegura la inalterabilidad de sistemas ecológicos o postula un desarrollo determinado de los espacios y
f) cometidos de disciplina: a través de los cuales el OT se expresa en una organización de autoridad, actuando sus poderes de policía, vigilancia y represión.
Igualmente útil y operativa resulta la clasificación de Martín Mateo sobre los tipos de planes en relación a los sistemas intervenidos o a regular, contexto en el cual debe tomarse en cuenta que frecuentemente las "distintas áreas concéntricas que marquen distintos sistemas coincidentes sobre los que se debe incidir" pueden dar lugar a la "no coincidencia entre sistema ambiental y sistema político-administrativo", lo que implica una limitación a la efectividad o la eventualidad de contradicciones político-normativas, lo que puede ser muy grave ya que es sólo a partir de un funcionamiento eficiente y eficaz de los sistemas político-administrativos que "es posible conseguir una disciplina de conducta que permita la obtención de los resultados pretendidos por el Plan". En esta línea este autor distingue las áreas o sistemas locales (ámbito propio de intervención de la organización municipal que otorgue un adecuado soporte institucional a la actividad de planificación territorial urbanística y de protección ambiental como servicio local), regionales (sistemas que entiende particularmente idóneos "para la adopción de una planificación directiva ambiental que sirva de marco a las más precisas concreciones de los planes urbanos"), supraregionales (ámbito de competencias nacionales y materia propia para convenios y acuerdos entre regiones y entidades político-territoriales integrantes del Estado) e internacionales (sistema cuya dimensión hace ilusoria aún la existencia de planificación correspondiente, pero respecto del cual es innegable que no hay razones para negar la conveniencia de una planificación ambiental integral de la biósfera) (33).
Finalmente, el profesor español formula una revisión de instrumentos de planificación partiendo de los conceptos de planificación física y planificación institucional. Entiende por planificación física propiamente dicha "la que ordena el espacio con efectos jurídicos imperativos". Y por planificación institucional la que se utiliza cuando a un sistema territorial (local, regional, etc) " se pretende introducir una cadencia temporalmente escalonada de correcciones-efectos" lo que puede hacerse desde una óptica sectorial o general.
Los planes ambientales sectoriales pueden ejemplificarse en:
a) planificación física de conservación de determinados sistemas o valores ambientales: ríos, litoral, mares, lagos;
b) planificación física de grandes obras públicas;
c) planificación para enfrentar problemas específicos como áreas agrícolas, zonas húmedas o zonas de recepción turística (en este último caso la planificación procurará la protección contra los estragos del turismo de masas, que encuentra en la urbanización de los litorales un punto particularmente delicado, planificación que incorpora el análisis ecológico y territorial en la evaluación de los equipamientos turísticos y en cuya aplicación suelen incluirse desde disposiciones normativas hasta medidas tributarias como los impuestos europeos a través de los tour operators).
Los planes ambientales generales pretenden la utilización racional del espacio según los objetivos de la comunidad que ejerce potestades en determinado territorio. De acuerdo a la mayor o menor intensidad de las determinaciones adoptadas se clasifican, según Martín Mateo en Planes de Ordenación del territorio (que establecen grandes lineamientos de distribución de usos y la infraestructura y que condicionan normativamente la planificación urbana) y Planes de urbanismo (que detallan usos concretos, localizaciones, zonas verdes, alcantarillado, áreas peatonales, tránsito, etc.).
2.5.2.2
La doctrina francesa ha tenido un rol protagónico en el desenvolvimiento doctrinario y práctico del OT, contribuyendo a su expansión mundial y particularmente en Latinoamérica y en el Cono Sur.
El discurso teórico de los autores galos exhibe una general preocupación por la innovación instrumental y la vinculación de la ordenación territorial a las políticas presupuestales, tributarias y económicas.
En el popular libro de Jerome Monod y Philippe de Castelbajac (34) sobre la disciplina, los autores que definen al acondicionamiento u ordenamiento territorial como la actividad de "disponer con orden" del territorio y sobre la base de que las razones para actuar sobre la localización de las actividades más bien que dejarlas libradas a su espontaneidad, radican en la necesidad de encarar los desplazamientos en la localización de empleos, de reducir los costos de los equipamientos ciudadanos, de proteger el ambiente y de contemplar la multiplicidad y complejidad de los factores, de diversa naturaleza material, sociológica y espiritual, que se implican en las actuaciones espaciales, distinguen entre las que denominan vías políticas y las vías económicas de ordenamiento o acondicionamiento territorial.
Entre los instrumentos del primer tipo ("políticos"), puede concluirse que estos autores destacan:
a) la generación de una nueva orientación en la administración pública, es decir, "la administración de misión", enfocada hacia objetivos específicos por oposición a la tradicional "administración de gestión" representada por los Ministerios;
b) dando soporte y, a la vez, siendo consolidada por la nueva orientación referida en a) anterior, la emergencia de una racionalidad nueva, concibiendo al ordenamiento territorial como un "nuevo método de pensamiento" que sustituye la perspectiva vertical y sectorialista de la gestión pública (paradigmáticamente expresada en la organización ministerial (35) por una perspectiva horizontal, espacial, interinstitucional, coordinada, de convergencia de los diferentes medios de intervención y acción de los organismos;
c) la descentralización del poder, a través de la cual el Estado central nacional se dedica, en lo ambiental territorial, a las grandes cuestiones de directiva política y de las infraestructuras y equipamientos "estructurantes" (grandes rutas, universidades, telecomunicaciones, puertos ultramarinos, vías navegables, etc.) y los Departamentos y Municipios se ocupan de planificar y dirigir las inversiones y obras ligadas a la vida cotidiana y vecinal (equipamientos culturales y deportivos, transporte urbano, saneamiento, agua, etc.) (36);
d) la puesta en marcha y efectividad de la descentralización del poder, se encamina a través de dos medios: el refuerzo de los poderes de los municipios (que, en la experiencia francesa tuvo su punto culminante en la Ley Deferre de 2 de marzo de 1982 que otorgó a las comunas la potestad de acondicionar u ordenar el territorio y les amplió sus competencias económicas, lo que les permitió la utilización de variados instrumentos de promoción, subvención, etc. para orientar localizaciones y desarrollos territoriales) y la creación de una entidad territorial nueva: la región;
e) "Les régions jouent un rôle éminent dans l´aménagement" es la expresión pivotal de los autores que se comentan, cuando analizan la región como instrumento de OT. En Francia, las exigencias de OT impusieron la existencia de un "instrumento intermedio" entre comuna o municipio y Estado, donde realizar y operar los arbitrajes necesarios y para los cuales la escala departamental, por la vía de hecho, fue superada (37). A mediados de los años 50 (1955) se adopta finalmente la decisión de regionalizar los servicios estatales, en una configuración territorial de Francia que fue el resultado de un acuerdo pragmático entre quienes deseaban que las regiones administrativas se establecieran sobre criterios de geografía económica derivada de la influencia de los grandes centros y ciudades y quienes sustentaban criterios histórico-culturales vinculados a las identidades comunes (Bretagne, Alsace, le Languedoc...). Con el correr del tiempo, las regiones que originariamente se concibieron como simples instrumentos administrativos, se han convertido progresivamente en entidades políticas, las que, a partir de 1986 se rigen por Consejos electos por sufragio universal. Cada región dispone de un fondo de intervención que se conforma básicamente por un adicional a la tributación local, sin afectación especial, esto es, de libre disponiblidad de las regiones con lo cual ellas financian equipamientos públicos, ayudan la realización de zonas industriales, subvencionan establecimientos de formación, otorgan primas, etc. (38);
f) en el esquema francés cada región define su propia política de OT, de donde se ha originado que se convirtieran en interlocutores privilegiados del Estado Central, cooperación que hasta 1984 asumió un carácter meramente consultivo, pero a posteriori, la necesidad de conciliar los objetivos nacionales y regionales, cristalizados muchas veces de modo contradictorio en la planificación y la descentralización, respectivamente, se consagra la "contractualización" de la cooperación estado-región;
g) según Monod y de Castelbajac, los contratos son preparados conjuntamente entre los representantes del Estado Central (Préfet de Région, en Francia) y los Presidentes de los Consejos Regionales. Tienen su vigencia relacionada con los Planes Nacionales de OT, de carácter quinquenal. A través del contrato de plan el Estado define sus prioridades, cada región las suyas y se establecen en común los proyectos y su cofinanciamiento. Este sistema permitió que el marco del IX Plan (1981-1988) entre un 35% a un 80% de los presupuestos regionales fueran "contractualizados".
Entre los instrumentos del segundo tipo ("económicos") estos autores destacan:
a) el OT presenta un aspecto técnico-económico cuya finalidad es la de asegurar una mejor repartición de actividades en el territorio, a menor costo y sin perturbar la buena marcha de la economía;
b) las razones que llevaron en el pasado a la concentración de industrias y actividades económicas cerca de las fuentes proveedoras de materias primas están, en cierto modo, desapareciendo. La reestructura de la economía a la que se ha llegado de la mano de la energía, el transporte, la innovación tecnológica y la telemática, han modificado el valor de la distancia y contribuyen a resignificar la relación empresa-territorio. Todo ello en un contexto en que comienzan a pesar los enfoques ambientales que exigen la racionalización en el uso de los recursos, comenzando por el suelo. De aquí el imperativo de enfrentar los desequilibrios territoriales y geográficos, los que probadamente se agravan en ausencia de una política de OT;
c) como esencial a la formulación de una política de OT, se reputa que el OT sea asumido como un objetivo explícito y común a todos los servicios estatales (39) y que su aplicación sea perseverante y jurídicamentes segura; (40)
d) en Francia, para asegurar una ocupación homogénea del territorio, se ha efectuado la repartición de las actividades entre las regiones (comenzando por la descentralización industrial - a través de la prohibición de instalación o de ofrecer ayudas financieras iniciales- pero llegando a los servicios incluso de alto nivel, como la enseñanza superior - la creación de tecnopolos asociando centros de investigación y empresas de punta- la banca y el sector público), la repartición de actividades al interior de las regiones entre las ciudades el medio rural, la regulación especial de la ocupación del litoral y la montaña y la planificación y la relación de las comunicaciones y el transporte.
2.5.2.3
En el ámbito doctrinario argentino, José Roberto Dromi, en trabajo de 1979 (41), incluyó al urbanismo y a la protección ambiental dentro de las expresiones de intervención estatal en lo económico, "...en cada uno de sus procesos, sectores y ámbitos que lo constituyen, porque lo económico compromete sus fines mismos" (42). Sostiene, en el derecho argentino, al analizar la intervención regulatoria, o sea los medios administrativos que influyen directamente en los procesos económicos, cuya primera manifestación es la reglamentación de la libertad industrial y comercial ("libertad económica") que: "El derecho, en consecuencia, por vía reglamentaria (arts. 14,28 y 86 inc. 2º de la Constitución Nacional), con forma de "ley o decreto", según los casos, fijan las pautas ordenadoras y reguladoras de la actividad industrial y comercial, en sus distintas etapas, v.gr. "ubicación o zonificación", "materias primas", "control de calidad", "régimen de generación, transporte y transformación de materias y mercancías", "control de oferta", "control de precio", "control de pago", etc. En una palabra se trata de hallar la compatibilización de un Estado Social de Derecho que ha visto acrecentados sus fines, al acrecentarse las actividades consideradas de interés general y la esfera de libertad individual que subsume a la libertad económica..." (43).
Estas intervenciones dan lugar al surgimiento de la "Administración Económica" (44), en cuyo marco "... al incorporar como herramienta de la política económica la planificación, conviertiéndola, al mismo tiempo, en una nueva categoría jurídica, el Estado cuenta con una especie de nuevo poder, el poder del planeamiento (...) La planificación aparece como una nueva categoría jurídica, a través de la cual se manifiesta la presencia sistemática del Estado. El plan es una norma, que en los países democráticos, pese a su carácter indicativo, una vez aceptada por el sector privado, adheridos al plan, deben inexorablemente seguirla (45).
Junto a la planificación, Dromi señala regulaciones jurídicas, constituidas por "medidas de prevención, orientación, control y represión que puede tomar la Administración en cada caso, limitando el goce de las libertades de industria y comercio, incluso regulando infracciones, sanciones y procedimientos de ejecución". (46) En este órden de medidas o instrumentos de regulación jurídica, incluye a la zonificación industrial y a la protección del medio ambiente, entre otras que escapan al interés de este trabajo. Sobre "zonificación industrial" dice: " Es común en estos tiempos que el urbanismo exija limitaciones a la propiedad en razón de su "uso y destino", v. gr., restringiendo o prohibiendo la radicación de ciertas actividades en ciertos espacios territoriales. Así, nacieron categorías territoriales llamadas "zonas", "parques", "anillos", "cinturones", "centros", etc. "residenciales", "industriales", "comerciales", "petroquímicos", "electromecánicos", "siderúrgicos", etc.. Tales medidas administrativas asumen forma jurídica de "restricción" o "servidumbre", según los casos, haciéndose uso de una antigua herramienta jurídica para un nuevo destino público". (47)
De la protección del ambiente dice "que la necesidad de preservar el medio ambiente en que se desenvuelve la vida humana, ha impulsado a la intervención de la Administración y de los poderes públicos encargados de establecer las normas legales que la primera ejecutará". (48)
Años después, esto es en 1994, el mismo autor, al analizar los "siete códigos de la solidaridad" que postula como leyes fundamentales en el contexto de la Reforma del Estado, se refiere al "Código de las misiones del Estado". (49)
Allí sostiene que "Como resultado de la transformación que se ha operado en el Estado, ha surgido una nueva res pública. De allí que este nuevo Estado tenga distintas misiones y funciones de las que venía realizando. Se exige, entonces, un nuevo derecho que los regule. Con las misiones renovadas, el Estado debe reasumir roles programáticos y operativos, de organización, planificación, prestación, fiscalización, protección, regulación y distribución". (50)
Sobre la planificación expresa: "El Estado tiene la titularidad, el ejercicio y la tutela de la conducción política de la sociedad con la finalidad de lograr el bien común pleno. Para ello dispone de la planificación como técnica de orientación privada y de imperatividad pública. Orientar es conducir, contener, encaminar y coordinar hacia un fin determinado. En esto se inscribe la validez política e institucional del Estado. En virtud de ello, fija los objetivos, las estrategias y las políticas que han de orientar el que hacer público social e individual. (51)
Finalmente, cuando expone los diferentes asuntos que debe abarcar, la planificación en su materialización y que deben traducirse en "leyes - planes", incluye, entre otros que no interesan a nuestros fines, plan de ordenamiento urbano (leyes de suelo, urbanismo, ecología, ambiente), plan de promociones sectoriales en industria y actividades beneficiosas afines, planes de vivienda y seguridad y de protección a la inversión. (52)
Por razones del objeto de esta investigación hemos localizado en el texto nuestro interés por las elaboraciones referidas expresamente a lo instrumental, dentro del pensamiento del autor que comentamos. Conviene tener presente, como complemento aclaratorio que resultan trascendentes, aún en el plano instrumental, todas las misiones programáticas y operativas antes mencionadas (organización, prestación, fiscalización, etc.) y no solo la planificación. Todos estas misiones están mutuamente interrelacionadas y todo plan organiza y supone la prestación de un servicio. El ciudadano, incluye acciones de fiscalización, protección, regulación y distribución, máxime en los planes ambientales y de ordenamiento territorial. Y en este sentido es particularmente elocuente Dromi, cuando al analizar el rol de regulación del Estado renovado dice: "El Estado es regulador porque ajusta la convivencia social y el desenvolvimiento individual a principios y reglas. El Estado debe afianzar la legalidad humanista y democrática. El Estado regulador se expresa esencialmente, a través de la actividad legislativa. El ordenamiento jurídico debe brindar un marco armónico, coherente, específico y preciso para brindar seguridad y estabilidad a los derechos y garantías de todos los protagonistas sociales sin exclusiones, tanto del "trabajo" como de la "inversión", tanto de la "provisión" como de la "consumisión", tanto del "Estado" como del "mercado" (empresas concesionarias o licenciatarias). El Estado es conducido y la sociedad es ordenada por normas que son la expresión jurídica de valores y fines políticos. El derecho compatibilizará la finalidad personalista con los cometidos de justicia social (...). Este diálogo reglamentario entre autoridad y libertad abarca materia y objetivos de obligada "reglamentación" y "regulación" en ejercicio de la policía y/o el poder de policía que se traduce en "marcos regulatorios", o "edictos de policía" que con forma de ley, decreto u ordenanza, según la jurisdicción o materia, comprenden la policía de los servicios públicos, de las actividades de interés público, del trabajo del ambiente". (53)
2.5.2.4
La doctrina uruguaya no ha analizado específicamente el tema del O. T. y sus instrumentos con la profundidad teórica que en general, y en la persona de los grandes maestros, la caracterizan. En este sentido puede decirse que en el campo del Derecho Ambiental, el tema está virgen, sin perjuicio de los importantes aportes que desde el Derecho Administrativo y Municipal se han hecho en materias colindantes o afines.
Por lo anterior en la exposición de los antecedentes nacionales corresponde colacionar los trabajos realizados por diversos autores de Derecho Público, a partir de los análisis que se promovieron desde mediados de la década del sesenta y en adelante, como acompañamiento doctrinario de los trascendentes cambios que por entonces comenzaron en la intervención estatal en la economía y en la estructura tecnoburocrática del Estado uruguayo, fenómenos ambos expresados y promovidos por la Reforma Constitucional de 1966.
Es esta circunstancia histórica de la emergencia de la moderna doctrina juspublicista la que impone encontrar las raíces doctrinarias nacionales relevantes para nuestro tema, en los enfoques precedentes sobre la conducción de la Economía como cometido estatal y particularmente, sobre la planificación como instrumento (54). En este contexto corresponde recordar a Alberto Real quien analizando igualmente la "acción del Estado" emergente de la Reforma Constitucional de 1967, afirmó: "La reforma proporciona mejores instrumentos de gobierno para racionalizar la gestión del Estado, en la vida económico - social especialmente en cuanto constitucionaliza la planificación", en su recordado trabajo
"Alcances y Aplicaciones de la nueva Constitución Uruguaya" publicado por IEPAL, Montevideo, en 1967,
Acertadamente ha sostenido Brito que: "la cuestión de los instrumentos de la intervención del Estado Social de Derecho en la economía se conecta y resuelve en la relativa a los límites del poder etático, y definición de su fin peculiar" (55). De aquí que en la base de cualquier construcción doctrinaria sobre instrumentos de acción pública y con más razón, de cualquier consagración normativa en la praxis gubernativa, está la esencial subordinación al Sistema Constitucional y sus valores. Con razón dice Brito: "Para el jurista, en tanto que es objeto de su conocimiento, como para el gobernante, en orden a la praxis de la acción política, se hacen presentes las categorías ontológicas y sus exigencias axiológicas, para la elección entre las opciones de producción de bienes, empleo de recursos limitados, y satisfacción de necesidades, y se le impone hallar criterios que broten del contexto del Sistema Jurídico que es propio del Estado Social de Derecho. Es que la voluntad operativa del Estado Social de Derecho encuentra ante sí las múltiples proyecciones de unas constantes ónticas que lo anteceden y trascienden, seres en sí y subsistentes con dimensión personal, con protagonismo incomunicable, sin confusión posible con las variadas formas de la vida comunitaria. Su operación reconoce una esfera de autofines, que no se identifican ni se agotan, en los de la colectividad organizada. Halla ante sí al hombre, sujeto de derecho, y no objeto de derecho, con sus virtualidades riquísimas, propias de un ente dotado de razón y dimensión intelectual y espiritual. He aquí la piedra sillar de la actuación del Estado Social de Derecho en la economía. De la fidelidad a ese fundamento depende nada menos, que su adecuación al ser y su misión que le son propios porque para el hombre existe el Estado y no el primero para éste". (56)
Un aspecto particularmente interesante a los fines del presente trabajo lo explicitó Brito, con relación a la presencia "instrumental del Estado" en el mundo del trabajo, lo que a su juicio revela "su papel asegurador" -brinda seguridad jurídica- mediante actividad de control, preventiva y el desarrollo de actividad administrativa policial. (57)
Entendemos especialmente aplicable al O.T. - en cuanto instrumento de protección ambiental esas consideraciones en mérito al texto del art. 47 constitucional, desde que el "medio ambiente" -como el trabajo- está entre los bienes valores constitucionales de obligada protección. (58)
Igualmente apropiados a esta investigación resulta las consideraciones del autor compatriota en relación al derecho de propiedad y la intervención del Estado cuando afirma que como consecuencia de la proyección social de la propiedad privada se reclama la correspondiente acción estatal de "los instrumentos de la intervención" (desde el más clásico y tradicional, la expropiación, hasta las mas variadas formas de la sujeciones y limitaciones administrativas). (59)
Finalmente, el citado maestro, consigna algunos desarrollos conclusivos que creemos necesario sintetizar:
a) "... los instrumentos de la intervención estatal en la economía deberán contar con la zona de reserva de la acción personal; y la propia de los múltiples grupos pluralistas que representan colectivamente la variedad infinita de intereses de los miembros de la comunidad estatal. (60)
b) Los instrumentos de la intervención estatal en la economía, reconocen las variadas formas de presencia de los grupos de intereses, dando origen a lo que se ha caracterizado acertadamente llamándolo "pluralismo administrativo" (61)
c) "La concurrencia estatal en las variadas formas de empresas mixtas constituyen ejemplos de lo expuesto, o más generalmente, las diversas formas de actuación de los propósitos de la administración concertada. Mediante ellas se alcanza la incorporación de los grupos de interés al proceso gubernamental y administrativo". (62)
d) "La medida de la actuación de los cuerpos sociales se ultrapasa cuando afectan el bien común más general, comprometiendo las otras fuerzas del conjunto social (especialmente a individuos no asociados a los consumidores). Entonces la intervención del Estado obra para el restablecimiento de las reglas operativas del mercado en libertad, asumiendo todas las formas del poder etático, aún las limitadoras, las sancionadoras o las coactivas" (63)
e) "Aún queda reservado al Estado un campo para su actuación instrumental en el dominio económico. Ella se desenvuelve también sobre la base de una armadura de conceptos, principios, criterios finalísticos y pautas de valor, encadenados entre sí para el respeto del justo orden natural. Se dan aquí los instrumentos básicos de la regulación normativa definiendo las reglas de juego de la actividad económica con la consecuente delimitación de zonas de actuación, defensa de la concurrencia y rectificaciones de las fallas del mercado." (64)
f) "Pero ese protagonismo director de los instrumentos citados se cumple cuidando o penetrando también vivamente la zona de la libertad y el bien particular sin suprimir el protagonismo correspondiente a la persona humana en la actividad económica o el que corresponde a sus comunidades naturales o voluntarias. De tal manera que el gobierno y dirección apuntados no se subsumen en términos de identificación de naturaleza y atributos con los llamados cometidos esenciales del Estado. Para estos (defensa nacional, relaciones exteriores, orden público, etc.) se predica la nota de exclusividad del Estado para su prestación sin presencia por regla de los particulares en su desarrollo (...). Por ello, Martíns, aunque denominando la intervención de dirección de la economía "cometido esencial", advirtió correctamente que "dicho cometido estatal tiene rasgos propios y características. Se diferencia nítidamente de la defensa nacional de las relaciones exteriores, de la policía del orden y la seguridad, de las obras públicas,
etc.". (65)
Un tema de gran relevancia y actualidad, además de su íntima vinculación con el tema de la presente investigación, es el de la categorización de la protección ambiental y del ordenamiento territorial en la clasificación de los cometidos del Estado. Esta discusión a su vez está asociado a otra relativa a la planificación pues como surge de la bibliografía que hemos comentado, ella se incluye en el tema de la intervención del Estado en la economía de una manera central. Ahora bien, es innegable el carácter instrumental de la planificación en cualquier campo de la acción pública, por lo cual la discusión sobre la naturaleza, caracteres o extensión de un instrumento no debe ocultar la discusión sustantiva, que es la relativa a fines y cometidos y en este último sentido, la doctrina nacional, ha registrado diferencias y matices sobre la naturaleza de la conducción de la economía como cometido.
Así en el año 1977 Martins sostuvo la tesis de que la conducción de la economía es un cometido esencial en el Estado Contemporáneo, en un estudio que tituló ; "Replanteo del Estudio de los cometidos estatales en Derecho Administrativo especial", publicado en Estudios Administrativos, Nº 1, año 1977. En 1979 se publica el recordado trabajo de Juan Pablo Cajarville titulado "El Poder Ejecutivo como conductor de las políticas sectoriales en la legislación uruguaya", en Estudios de Derecho Administrativo, T. 2, publicado por la Universidad de la República. En 1979, a iniciativa del Prof. Dr. Mariano Brito se llevó a cabo el definitorio "encuentro interdisciplinario" sobre la configuración de un Derecho Administrativo de la Economía y la naturaleza de la actividad estatal de dirección, cuyos contenidos vieran la luz pública, en forma de libro (ya citado, titulado: "Orden económico y derecho administrativo") en el correr del año 1980. En la intervención que entonces le correspondió, Martins reafirmó su tesis citando: "Tanto en los países desarrollados como en los en vía de desarrollo, el Estado ha asumido la conducción de la economía nacional e internacional como cometido esencial. Sea mediante planes económicos y sociales periódicos o mediante la aplicación de una política determinada, todos los Estados cualquiera sea el sistema económico en el que estén inscriptos, intervienen intensamente en la actividad económica, creando una serie de órganos dentro de la Administración para la realización de dicho fin" (pág. 40). En el contexto de las profusas citas doctrinarias de apoyo que formula, a partir de De Laubadère, ejemplifica con referencia al tema de esta investigación sosteniendo que: "...en Francia se han venido aplicando, después de la guerra, los planes Nacionales de Desarrollo y un sistema de economía concertada en la que, con respecto al sector privado, se establecen determinados planes, determinadas orientaciones que el Estado cree conveniente incentivar (...). Ultimamente hemos visto como, en materia de planificación regional, se han creado en Francia las Regiones, instituciones de Derecho Público, tendientes a estudiar los planes de fomento de la región y además determinar cuales equipos deben ser adquiridos por los municipios y los departamentos y hacer compras masivas de esos equipos por parte de las regiones francesas" (págs. 42-43, id.). Es evidente que por este Profesor la planificación regional y los planes de Desarrollo integran la materia del Derecho Público económico. Por su parte en la posición contraria, el Dr. Ramón Díaz, ha sostenido que, basándose en el concepto de esencia como aquel sin el cual "no podemos pensar siquiera al Estado y a la sociedad", no está demostrado con el solo hecho de la intervención constatada, el deber ser de la intervención ni la necesidad de la intervención y por consiguiente que este sea un cometido esencial del Estado (Cfr. pág. 49 de "Orden Económico ..."). En una posición cercana a la de Martins, pero no idéntica, se ubica Brito de acuerdo a lo transcripto en literal d) anterior (cita de pág. 133 en "Orden económico ..."). Por último, es de destacar la posición de Prat, que califica a la definición de la política económica como cometido esencial del Estado, tal como lo subraya Brito (pág. 135 en "Orden Económico ..."). Otra dimensión acerca de la protección ambiental y el O.T.. como cometidos estatales, se logra incorporando el approach del Derecho Ambiental.
En esta perspectiva la protección del ambiente deja de asumirse por su utilidad al proceso económico de protagonismo privado y subsidiariamente público o directamente público. En este contexto, el ambiente y lo "territorial" se regulan y planifican como un valor o bien jurídico a tutelar por su función integrada al Ecosistema Global, con independencia de los usos. De aquí que la regulación ambiental y el O.T. no se subsumen en la economía. Se desarrollan en el nivel de los elementos estructurados y estructurantes de la organización estatal con la sociedad (obsérvese que el territorio es elemento esencial del Estado) y al incidir en las relaciones entre el Gobierno y las personas y de estos últimos entre sí, contribuye un modo.importante a definir el régimen económico - social. De esta manera la planificación ambiental es ajena - es lógicamente previa - al campo de la economía. Se ubica en las condiciones previas que hacen al ser del Estado, a su capacidad de organizar sosteniblemente los marcos mínimos de la vida de las personas en sociedad marco mínimo que caracteriza la extensión e intensidad.de las regulaciones ambientales y territoriales y que depende.del dato técnico sobre la afectación o impacto contaminante (o potencialmente contaminante) que.debe efectivamente eliminarse o mitigarse. Por lo tanto, el tema de la planificación ambiental es estrictamente ajeno al debate sobre la dirección centralizada de la economía, y se puede afirmar que las regulaciones ambientales se ubican en el ámbito de las "condiciones" creadas por el poder coercitivo dentro y bajo los cuales el conocimiento y la iniciativa de los individuos encuentran el mejor campo.para su desarrollo, lo que hace perfectamente compatible regulación de protección ambiental con economía de mercado libre en el contexto de un Estado de Derecho, al decir de Hayeck (citado por Brito, en "Orden Económico...." Pág. 121). Con razón, respondió Sir James Goldsmith a Ives Messarovich (editor de economía de La Figaro) a la pregunta: ¿Qué hay de la tecnología, la industria y la economía? ¿Cómo debemos usarlas ?, de la siguiente manera, "Son instrumentos muy útiles. Pero si no están bajo el control de los valores fundamentales, pueden destruir la estabilidad social y en última instancia devorar .nuestra civilización. Durante nuestras conversaciones, he tratado de describir dos ejemplos elocuentes de tecnología mal utilizada, la energía nuclear y la agricultura intensiva (...). La estabilidad y la satisfacción de las personas no deberían ser sacrificadas .para impulsar el desarrollo de esas herramientas. Y a la pregunta: "¿Cree usted en la libre empresa? Respondió: "Sí por supuesto. Sus modalidades variarán de una cultura a otra y deben siempre estar subordinadas a sus diferentes tradiciones. Pero puede ser un sistema satisfactorio para nuestras sociedades occidentales. Una economía libre fue el antídoto para el centralismo socialista y comunista. Representa algo más que un sistema económico. Es el compromiso hacia un cierto tipo de sociedad. Debería estar basada en la limitación del poder del Estado y en el imperio de la ley, en la descentralización económica y social y en los mercados internos libres. (Nuestras carencias en la libre empresa) Deben ser integradas en el contexto de los imperativos esenciales de la biosfera así como en los de las sociedades humanas. La fuerzas del mercado deben ser adaptadas a las necesidades de las comunidades estables. De otro modo seremos rechazados como reliquias del pasado tal como les ha sucedido a los marxistas" (Cfr. James Goldsmith. La Trampa Ed. Plaza y Janes, Mexico 1996, págs. 166 a 168).
En mérito a lo que hemos expuesto, concordamos con Mariella Saettone en que "los cometidos referidos a la formulación de la política ambiental conforma una potestad exclusiva del P.E. y por lo tanto se configuraría un cometido esencial. (CFr. Mariella Saettone, Montero Marco Normativo de la Protección del Medio Ambiente en Estudios Jurídicos en Memoria de Alberto Ramón Real F.C.U., Montevideo, 1996, pág. 487).
Por nuestra parte entendemos, además, que el O.T. en sí, también es un cometido esencial del Estado por las razones expuestas en este texto, aún cuando se procure tanto centralizada como descentralizadamente. Es obvio, asimismo que, dado que la actividad económica tiene una incidencia fundamental sobre el ambiente, la protección ambiental se erige como un fuerte limitante de la libertad económica, atento a la declaración de interés general formulada por el artículo 47 Constitucional, que consagra la dimensión ecológica o ambiental del orden público uruguayo.
En este decisivo debate sobre el orden económico y el derecho administrativo, alcanza particular interés, el aporte del Profesor Julio A. Prat siempre en esta perspectiva de bucear en las profundidades de la intervención estatal en la economía, esto es, dentro de la planificación económica que como hemos dicho nosotros entendemos vinculadas pero diferente a la planificación ambiental del territorio, del espacio y de la gestión sostenible de la biosfera.
Prat, concluye su intervención de esta manera "¿La administración económica es un cometido esencial del Estado, y en este caso, no implica una revisión de la clasificación de los cometidos estatales, dándole ingreso en aquel rubro? Sayagués Laso en su clasificación, que quedó clásica en nuestro Derecho, ubicaba a la administración económica en dos grandes rubros: las actividades industriales y comerciales que la Administración incorpora a su dominio, mediante la prestación directa, ya en monopolio, ya en libre concurrencia (4to. cometido) y el contralor de la actividad privada a cargo de la Administración (5to. cometido), en este último caso, limitada a la actividad económica de los particulares. Estimamos que en estas dos vertientes la administración económica encuentra su ubicación sin violencia. Si quisiéramos hablar de cometido esencial del Estado, a cargo de la Administración Pública, estimamos que en ella ingresaría solamente la fijación de las políticas, de las pautas o directivas al respecto, y no toda la administración económica en su conjunto. Sería pues hacer ingresar las políticas que nutren el Plan y no las normas jurídicas que lo regulan y lo ejecutan".
Pero, más allá de la definición de este autor en el debatido asunto de la Administración de la economía, interesa el trabajo que comentamos por el pormenorizado análisis que en el mismo se contiene sobre la planificación como instrumento de la acción estatal. Este tema, absolutamente recurrente en la obra teórica de Prat se enmarca en su visión de los procesos políticos contemporáneos. (66) En esta línea y siguiendo la dirección marcada por Forsthoff describe el tránsito contemporáneo del Estado liberal "ordenador" el Estado social "conformador". Citando a Ayyer dice que el Estado contemporáneo "es un verdadero Leviatán y su política es un neo-mercantilismo, pero ya no de acumulación de metales preciosos sino del bienestar del grupo social y de sus componentes. Ha aparecido una nueva razón de estado: el desarrollo económico y social del grupo y una nueva técnica para ello: la planificación". (67) "La planificación ha aparecido como el instrumento del desarrollo" según Prat quien igualmente señala que "dos vertientes extremas han existido: a) la que se concilia con los principios liberales y con la estructura capitalista de la economía y b) la opuesta recibida en los países comunistas. Estos serían los sistemas puros, ubicados en los extremos opuestos. Partiendo de ellos arribamos a los sistemas mixtos. Pero para alcanzarlos, el instrumento necesario en el proceso de planificación o de programación". (68) El autor analiza detenidamente los aspectos políticos y económicos de la planificación describiendo sus aspectos estructurales a la luz de la ciencia jurídica. La estructura o esquema estructural de una plan se compone de:
a) una primera parte de DIAGNOSTICO (de la realidad económica y social);
b) una segunda parte o componente donde se fijan "los grandes fines o metas". (69)
c) una tercera -y fundamental- parte relativa a los medios instrumentales. Tres clasificaciones de instrumentos o medios de actuación propone Prat. Tomando como criterio de distinción el modo de producirse, se distinguen los medios de policía, fomento y servicio público de los medios o acción administrativa de garantía (creación de estatutos para actividades económicas y privadas), de estímulo (subvenciones, desgravaciones, reintegros) y prestacional (empresas públicas y servicios públicos). Tomando como criterio la mayor o menor coactividad de los instrumentos, se distinguen los indicativos, los negociativos y los imperativos. Finalmente, basándose en el criterio del ámbito de la libertad de los particulares, se distingue entre instrumentos ampliatorios (concesión, autorización, dispensa) y los instrumentos restrictivos (órdenes, prohibiciones, multas, expropiaciones).
Ahora bien, expuesta la estructura del plan informa Prat, en la consideración de la planificación desde la perspectiva estrictamente jurídica: "jurídicamente (...) ¿Qué es planificar? Winkler indicaba que conociendo las categorías jurídicas determinadas, constitución, ley, reglamento, acto subjetivo, etc.. resulta difícil definir el plan en esta perspectiva (...). La disección jurídica del plan rompe toda posible unidad de su exteriorización y según el aspecto considerado podrá ser tanto una norma como un principio jurídico, como un acto administrativo, general o subjetivo o no pasar de una simple comunicación sin efecto jurídico directo. Carece pues el plan de toda juridicidad específica propia pero no por ello constituye un tertium genus de las categorías existentes. Sin embargo posee manifestaciones que abarcan casi toda la gama de las categorías jurídicas reconocidas". (70)
A partir de esta premisa genérica, puede concluirse que:
a) partes del plan de escasa relevancia o nula relevancia jurídica -como los análisis de situaciones socio-económicas, por ej. en sí mismos, pero que equivaliendo a la exposición de motivos de un proyecto de ley y, por lo tanto, asumiendo el rol de un elemento de interpretación, debe entenderse que por lo menos interiormente para la Administración y sobre todo para los órganos técnicos (tienen) un cierto sentido obligatorio".
b) textos que constituyen principios generales del plan, de utilidad para interpretar o integrar normas, generalmente conocidas como "principio de goma (Gény)" o "fórmulas elásticas (LINARES)".
c) textos que constituyen normas jurídicas en sí, "que enuncian con un mínimo razonable de precisión, los objetivos, las prioridades, las acciones a emprender, etc.".
d) textos que contienen actos de directiva, que marcan una cierta orientación al Estado y que pueden generar responsabilidad de la Administración".
Prat clasifica los planes en imperativos (se articulan con carácter coactivo vinculante para todos los sujetos, propios de las economías socialistas), indicativos (de carácter orientador de las estrategias empresariales de los particulares, propios de las economías liberales y neo-liberales) y los mixtos (que aunan caracteres de obligatoriedad para el Estado e indicativos para el Sector privado, propio de las economías de occidente).
El procedimiento de elaboración de los planes, incidido por la normativa constitucional (principio de libertad, reserva legal formal para la limitación de los derechos fundamentales) contempla la posibilidad de su aprobación por leyes marco o leyes cuadro que deben complementarse por la actividad administrativa (autorizaciones, aprobaciones estatales, etc.) ya en forma inmediata o por "acto interpuesto", sin perjuicio de la concertación con los particulares en que la Administración renuncia a la aplicación unilateral e imperativa de sus poderes y conviene con los particulares, la aplicación concertada de los mismos, en el marco del plan.
Horacio Cassinelli Muñoz, por su parte, sostuvo que la configuración jurídica del sistema económico nacional, derivado de las disposiciones constitucionales que determinan el régimen político-social del país, no atienden a la sola regulación de la hacienda pública, sino que consagra "algunos principios y procedimientos jurídicos atinentes a la consideración global de la economía nacional incluyendo tanto el sector público como el sector privado". (71) Entre esos principios, este autor identifica:
a) las disposiciones programáticas que fijan una orientación a la legislación y a la actividad administrativa (en la temática del estudio presentan particular interés el inc. final del art. 50 que establece que: "... el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general; el art. 47, mas allá de su naturaleza programática o no, importa porque impone a consagrar en toda la acción pública y privada la protección, también en los Planes y otros instrumentos")
b) las disposiciones que permiten encuadrar la propiedad privada dentro de las orientaciones políticas de la planificación (expropiaciones incluso en el marco de planes y programas de desarrollo económico, servidumbres administrativas, limitaciones o restricciones stricto sensu, y planeamiento). Cassinelli también distingue entre el planeamiento autoritario (que es aquel en el cual la Administración, en ejecución de las leyes de planeamiento, impone deberes a las personas privadas llegándose a medidas sancionatorias y de ejecución forzada con controles y fiscalizaciones) y el planeamiento indicativo (es aquel en el cual en vez de ordenar hacer alguna cosa establece consecuencias favorables para quien se ajuste al Plan con escenciones impositivas, estímulos, etc.). También el planeamiento para el autor, puede ser centralizado o regional. Entre los medios de llevar a la práctica el Plan, este doctrino señala: a) formas de planeamiento autoritario indicando deberes positivos; estímulos positivos como subvenciones o asistencia técnica a los que se acojan al Plan, previéndose las correspondientes instancias de inspección y vigilancia del cumplimiento de los consejos técnicos.
c) estímulos negativos indicando que cuando alguien no se ajuste al Plan sufre recargos impositivos;
d) (en la actividad estrictamente económica) creando empresas estatales paralelas para competir con los particulares, llamadas "empresas testigos".
2.5.2.5
La legislación española, de acuerdo al Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y sus reglamentos vigentes (72) prevé la existencia de un:
a) un Plan Nacional de Ordenación que establece las "grandes directrices territoriales, fijará los fines y objetivos y determinará las prioridades de la acción pública a escala del territorio nacional ..." (art. 6.6).;
b) los Planes Directores Territoriales de Coordinación que es un instrumento de ordenación del territorio, establecidos por una comunidad autónoma, en todo o parte de su territorio, que establecerán las exigencias del desarrollo regional, el marco físico y el modelo territorial (arts. 65 num. 2 y 68);
c) los Planes Generales Municipales y Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento (art. 65 num. 3 y arts. 70 y ss.);
d) los Planes Parciales, Planes Especiales, Programas de Actuación Urbanística y Estudios de Detalle que desarrollan, según los casos, los Planes Generales Municipales (art. 65 num. 4 y Sección 6ª, "Planeamiento de Desarrollo").
Igualmente, la legislación hispana en la Sección 7ª del Texto Refundido, prevé otros instrumentos de ordenación como:
Los Estudios de Detalle, previstos en el art. 91, que podrán formularse cuando fuese preciso completar o adoptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano;
Los Proyectos de Urbanización, previstos en el art. 92, que son proyectos de obra que tienen por finalidad llevar a la práctica al planeamiento general en el suelo urbano; y
Los catálogos previstos en el art. 93, que se aprueban simultáneamente con el planeamiento, y en que se incluyen monumentos, jardines, parques o paisajes cuya conservación o mejoría se trata de proteger con el planeamiento.
El Texto Refundido prevé igualmente, que la ejecución del planeamiento tiene como uno de los presupuestos, la aprobación del "instrumento más detallado" exigible según la clase de suelo que se trate (art. 142 num. 1); en el art. 147 se establece la facultad de las Entidades Locales y demás Administraciones Públicas, de construir sociedades mercantiles para le ejecución de los Planes de Ordenación; y en el art. 148 se prevén como sistemas de actuación que la Administración podrá elegir para desarrollar las unidades de ejecución, los de compensación, cooperación y expropiación.
2.5.2.6
El derecho francés -tradicionalmente considerado como una fuente universal de inspiración también en las regulaciones urbanísticas- ha estado procesando, en los últimos veinticinco años, las derivaciones de la influencia de la evolución del derecho ambiental sobre el derecho del ordenamiento o acondicionamiento del territorio, de las infraestructuras y del urbanismo. De aquí que, es desde esta perspectiva que debe evaluarse, el proceso normativo que comienza con la ley de 31 de diciembre de 1976 que al reformar la orientación del urbanismo consagra la importancia de la protección ambiental en la nueva política urbana. También ha jugado un rol importante la nueva política de descentralización de competencias, consagrada por la ley de 7 de enero de 1983 que estableció un principio aplicable a todas las normas y documentos de urbanismo, según el cual debe asegurarse un equilibrio entre la preservación ambiental y el desarrollo urbano. Por el art. L 121-10 del Código de Urbanismo se deben formular previsiones suficientes de zonas reservadas a las actividades económicas y a las construcciones, todo con la finalidad de "limitar la utilización del espacio, de preservar las actividades agrícolas,. de proteger las especies forestadas, los sitios y los paisajes naturales o urbanos, de prevenir los riesgos naturales posibles y los riesgos tecnológicos". También se remarca la referencia al consumo de espacio, en mérito a lo cual el art. L. 110 impone una gestión económica del espacio.
Sobre la base de estos principios los instrumentos más importantes de ordenamiento territorial y urbanístico en el derecho francés (73) y que conforman la planificación urbana en:
A) Le Schéme Dirécteur (SD) llamados antes de la ley de 7 de enero de 1983 Schéma Directeurs d´Aménagement et Urbanisme (SDAU), elaborados a nivel de los comunes y cuyo contenido consiste en determinar el destino general de los suelos, el trazado de grandes equipamientos estructurantes, la organización general de los transportes, la localización de las actividades y servicios más importantes generalmente a nivel intercomunal; (74)
B) Los ¨Plans d´Occupation des Sols¨ (POS) concebidos como complementarios de los SD, traducen, por lo general a nivel de un municipio, en reglas concretas y precisas los principios u orientaciones generales. La doctrina lo considera un acto administrativo reglamentario que fija las reglas locales de urbanismo;
C) Las reglas especiales de urbanismo como los planes de sectores protegidos (como el plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV)), las reglas mínimas de urbanismo, las servidumbres de utilidad pública que afectan la ocupación de suelos.
Otros instrumentos de control del uso del suelo son las autorizaciones de urbanismo (como: a) el certificado urbanístico que da certeza sobre las reglas urbanísticas aplicables a un inmueble determinado, y b) el permiso de construcción).
En cuanto a la conducción y desarrollo del ordenamiento territorial y urbanístico, el derecho francés contempla tres aspectos:
a) Las técnicas de ordenamiento, como los estudios previos o pre-operacionales, las formas de financiamiento que incluyen el recurso a los contratos de ordenamiento entre el Estado Central y las colectividades territoriales menores, y las entidades u organismos de ordenamiento como los establecimientos públicos de ordenamiento, las sociedades de economía mixta de ordenamiento (SEMA) y les Asociaciónes de promoción inmobiliaria urbanas (AFU).
b) La acción inmobiliaria dentro de lo cual debe considerarse el mecanismo de la expropiación y el derecho de preferencia (droit de préemptioin).
c) Las operaciones de ordenamiento tanto sobre los barrios existentes que deben modernizarse como la creación de barrios nuevos, donde se prevén procedimientos operacionales tales como las zonas de ordenamiento concertado (ZAC) y la regulaciones sobre fraccionamiento de la propiedad inmobiliaria.
2.5.2.7
El derecho italiano (75) de acuerdo a la ley básica de 1942, autorizó a diversos órganos nacionales y locales a dictar reglamentaciones administrativas en materia urbanística. Desarrollos legislativos posteriores establecieron standards urbanísticos y edilicios obligatorios, vinculantes para los entes locales (1967) y la creación de un Comité Gubernamental de Planificación Económica con cometidos de dirección y coordinación de la actividad de las Regiones en materia de planificación urbana (1972). Están previstos, como obligatorios, para las grandes ciudades el "Plan General" que con carácter de Plan Director es aprobado por los Concejos Municipales, debe ser visado por la autoridad regional, siendo preceptiva, aunque no vinculante, la consulta con los órganos centrales del Estado, y el "Plan de detalle" que especifica las directrices contenidas en el Plan General (infraestructuras, zonificación, limitaciones de altura, trazado de redes, etc.). (76)
2.5.2.8
La legislación del Reino Unido ha desarrollado los principios contenidos en la "Town and Country Planning Act", de 1947, que confirió a las autoridades locales la potestad de otorgar los permisos que deben gestionar los propietarios de inmuebles para realizar cualquier operación que implicara uso de suelo. Las facultades direccionales que al respecto tienen, en el régimen de dicha ley, las autoridades locales están sometidas al contralor de la autoridad central y a las previsiones del Plan de competencia de los Consejos.
Agrega Martins que: "En 1972, la "Local Government Act" creó 38 Consejos de Condado con jurisdicción más amplia refundiendo los 50 existentes y le confió la atribución de aprobar los planes para su propio condado, mientras que los nuevos Concejos de Distrito, en número de 400 tenían por misión preparar y ejecutar los planes locales. La administración de la planificación urbana y nivel en Inglaterra es pues, esencialmente local, pero se desarrolla y orienta conforme a una ley nacional, siguiendo directivas comunes emanadas de un departamento del gobierno central: el Secretario de Estado para el Medio Ambiente. Este aprueba planes estructurales y decide los recursos administrativos que pueden interponer los interesados contra la denegación de permisos u órdenes de expropiación dictadas por los Concejos Municipales (77)
2.5.2.9
En el ámbito del derecho uruguayo los instrumentos propios del O.T. se están desarrollando, conjuntamente con la consagración en la regulación positiva en la materia, en la presente década. Naturalmente, que, desde antiguo el derecho nacional contó entre sus normas, aquellas que materialmente o por su contenido deben ser consideradas como de O.T. o urbanísticas. Pero, lógicamente, esas normas son previas a la positivización de la protección ambiental, en sí, como pilar fundamental de nuestro derecho público y del orden público nacional. Los hitos fundamentales de ese desarrollo jurídico previo, se retrotraen usualmente a las últimas décadas del S.XIX, sin perjuicio, claro está de la vigencia inicialmente plena y luego supletoria de derecho hispánico e indiano, tan minucioso en la normativa urbana y territorial.
En este sentido normalmente las recopilaciones y relevamientos destacan la Ley Nº 1816 de 8 de julio de 1885 que impuso la obligatoriedad de obtener el permiso para construir ante las autoridades departamentales; la ley de expropiaciones de 1912; la ley 9515, llamada Ley Orgánica Municipal; las leyes de centros poblados que se establecieron en 1946, legislación complementada luego en 1966 y 1976; las normas sobre regularización de asentamientos, de viviendas de tipo social, de patrimonio, etc. sin olvidar el proficuo derecho municipal (78). En general, estas normas anteriores a 1990, más allá del acierto o error técnico de sus concretas soluciones -y del grado de aplicación práctica que hayan recibido- cumplen con la característica general a las normas de ese extenso período de no tener una naturaleza ambiental o de ordenación global , sino apenas connotaciones o efectos ambientales o de ordenación global y sostenible. (79)
La doctrina está de acuerdo en general que la Ley Nº 16112 de 30/05/1990, al crear el MVOTMA y fijar su competencia, abre el periodo de desarrollo de la legislación propiamente ambiental en nuestro país. Esta disposición en su texto atribuye al Ministerio que crea, lo concerniente a "la formulación, ejecución, suspensión y evaluación de los planes nacionales de desarrollo urbano y territorial y de instrumentación de la política nacional en la materia" (art. 3, num. 6). El instrumento "planificación" está entonces, establecido en la propia norma fundacional. Otras disposiciones consagran instrumentos de O.T., en dicha norma como el art. 9 que declara de utilidad pública la expropiación para la ejecución de proyectos, planes y obras de competencia del MVOTMA, y el propio art. 6 , relativo a los poderes de control, que en una visión amplia de las normas de protección al medio ambiente, puede para comprender a la ordenación del territorio. Experiencias previas en planificación territorial se registran en el pasado vinculadas a las concepciones urbanísticas que inspiraron la legislación de centros poblados, en la década de 1940, en el enfoque de los entonces denominados "planes reguladores" o vinculados a programas de inversión financiados por préstamos internacionales o a acciones derivadas de convenios internacionales o áreas fronterizas. En el presente, el incipiente desarrollo de los Planes directores de Ordenamiento Territorial, supone alcanzar un nivel de evaluación jurídica institucional superior y claramente enfocados a la perspectiva ambiental y holística.
En ese contexto y en los procesos que se abren luego de la reforma constitucional, se comienza a visualizar el diseño de instrumentos variados de ordenamiento que insinúan ir más allá de la planificación indicativa. En el Proyecto de ley de Ordenamiento Territorial promovido por el MVOTMA se propone una regulación de instrumentos que comprende:
a) Planificación, previéndose la elaboración de: un Programa General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial; Planes de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Departamental; Planes Directores, de uso del suelo y especiales; Planes de Regularización y Equipamiento de Asentamientos; Planes de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Regional, introduciendo la figura del Contralor de planificación.
a) Participación ciudadana e instancias de coordinación;
b) Institutos de gestión: Incremento y sistematización de poderes de policía; Expropiaciones para cumplimiento de planes; Cartera Nacional de Tierras; - Cartera Municipal de Tierras; Sociedad de Economía Mixta de Desarrollo Regional o Local.
2.5.3 El concepto de región y su relevancia en el O.T., en el marco de la gestión territorial, del derecho y de las políticas.
2.5.3.1
De un modo muy incipiente aún, han comenzado a desarrollarse en el país, a partir de 1990, los planes de O.T.. Algunos de estos instrumentos refieren a ciudades ( caso del Plan de Colonia del Sacramento) y otros a Departamentos ( caso del Plan Montevideo, o POT). Tal como se expresó en la Introducción, el Poyecto Área Suroeste, tiene un alcance regional. Es, en este sentido, una experiencia piloto muy importante. Por eso es pertinente consagrar el relevamiento acerca del concepto de región por este antecedente "actual".
Aún cuando de los documentos fundamentales del referido Proyecto Área Suroeste, emerge, la misma, como un "área", axiomáticamente, es indudable que ello se basa en un concepto técnico de región que esta implícito. En este sentido, el Convenio de O.T. de 22/12/1997, en su cláusula primera, distingue "un Plan de Ordenamiento Territorial Regional del Area Suroeste" que debe realizarse en forma conjunta y consolidada entre las tres Intendencias participantes y el MVOTMA, de los "Planes Microrregionales correspondientes a los departamentos de Colonia, San José y Soriano". A su vez, la cláusula segunda alude a "transformaciones territoriales" que habrán de producirse en las ciudades y microrregiones de Área Suroeste asociadas al proceso de integración regional y derivadas de las expectativas, de la eventual construcción del Puente Colonia-Buenos Aires y del desarrollo de la Hidrovía Paraguay Paraná - Uruguay", transformaciones de "importancia" para sus Departamentos y para el país.
Consiguientemente, puede inducirse que, en la óptica del Proyecto Área Suroeste, sobre el territorio nacional puede distinguirse un nivel para el desarrollo de políticas e instrumentos de Ordenamiento Territorial "regional", compuesto del territorio de varios departamentos - una región es entonces interdepartamental - dentro de la cual es posible identificar, a su vez "microrregiones", generalmente dentro de un ámbito departamental (aunque puede asumir perfil fronterizo entre departamentos, como Cardona-Florencio Sánchez).
Dentro de las microrregiones, acentuando la concreción, está el nivel local o urbano.
La delimitaciones de una región o microrregión, o sea de la escala operacional del O.T., no es el resultado exclusivo de la definición política del ámbito espacial de intervención o implantación, sino que, a tenor del Convenio, hay que atender a dimensiones productivas ambientales y culturales, vinculadas con el entorno natural y construido así como a procesos de estructuración y/o reestructuración, que fundan estrategias territoriales integradas.
Coherentemente con lo anterior, el documento titulado: "Proyecto Area Suroeste", datado en Montevideo, noviembre de 1997, dice: "Los tres departamentos comparten una estructura de comunicaciones, sistema de ciudades, tierras productivas y vínculos socio - económicos que requieren de un enfoque de ordenamiento territorial común en base a criterios de "cuenca de vida" o "cuencas funcionales, con desafíos de coordinación interadministrativa cuya relevancia crecerá con el avance de la Integración Macrorregional". Más adelante, el mismo documento transcribe algunos párrafos del Plan Nacional de Acción de Uruguay presentado a la Cumbre de Habitat II. En ese Plan se afirma, dentro de las estrategias: "56" Establecer cinco unidades de programación para el ordenamiento territorial del país en procura de un desarrollo ambientalmente sustentable y socialmente justo:
a) La región metropolitana de Montevideo, de gran significación internacional, y la única región capaz de propagar su desarrollo hacia el centro sur del país sobre el eje rutero norte sur. El puerto cuya expansión y modernización resultan indispensables se constituye en la pieza estratégica de la región.
b) El litoral suroeste constituye un territorio clave para el desarrollo del conjunto del litoral del río Uruguay . Un programa que incluya la totalidad de ese litoral supone el desarrollo integrado de la vía fluvial, de las estructuras portuarias, del eje ferroviario Paraguay - Salto - Nueva Palmira, de las ciudades fronterizas con la Argentina y de las actividades económicas de integración transfronterizas.
c) El litoral sureste aparece como un sector de gran significación económica basado en el turismo internacional, con fuerza de propagación espacial difusa del desarrollo por el hecho de que el turismo litoral vitaliza economía complementarias en el interior del país.
d) La cuenca arrocera que comprende el este y el noreste del país. Su desafío principal consiste en un desarrollo ambiental sustentable, la regulación hídrica y la diversificación productiva, incorporando otras actividades, pecuarias y forestación.
e) El centro y noreste, sector fuertemente relacionado a la ganadería extensiva y a los efectos fronterizos con Brasil, deberá impulsar el desarrollo de las ciudades transfronterizas y de las microrregiones asociadas a estas y propagar su desarrollo hacia áreas centrales".
La región o área suroeste, en la óptica del Proyecto mencionado, se enfoca como una unidad de programación de significación estratégica para el desarrollo nacional.
Las áreas o regiones, en la visión referencial del Proyecto, se entienden como "unidades de programación para el O.T.". Atento a la instrumentalidad del O.T. con respecto al desarrollo "ambientalmente sustentable y socialmente justo", la región se constituye en un eje que articula y concreta las políticas y estrategias de desarrollo y descentralización, en una triple dimensión de estructuración o reestructuración territorial, de operación o gestión y de construcción institucional.
2.5.3.2
El antes citado Proyecto "Directrices" al explicitar su "enfoque" del Ordenamiento Territorial, lo califica de "estratégico" en atención a que "....gobernar el territorio en un contexto de mayor complejidad e incertidumbre requiere el análisis de escenarios alternativos y la definición de objetivos a lograr en todos ellos estableciendo los instrumentos pertinentes". (80)
Este "enfoque estratégico" se caracteriza como proactivo concertado, flexible, selectivo e innovador". Y es "flexible" precisamente porque propone un abanico de modalidades de gestión, adaptadas a las circunstancias de tiempo y lugar, sin perder de vista los objetivos finales (ya que) como "gestión estratégica del territorio requiere una "caja de herramientas" bien provista, adaptable a las distintas escalas, regiones, medias, departamentos, microrregiones, ciudades y problemáticas identificadas. Estas herramientas combinan de diversas formas, acción pública y privada, así como regulación, promoción e inversión".
Esta perspectiva general estratégica, que tiene un primer nivel de expresión en las propias Directrices Nacionales de O.T. y desarrollo, que definen "los objetivos centrales para el territorio futuro y los criterios generales para la intervención pública en el territorio", se concretan en un segundo nivel en las políticas operativas. A repecto dice el Proyecto Directrices: "Los objetivos de O.T. se traducen en las distintas normas, directrices y planes que regulan la transformación del territorio (regulación), en los incentivos y apoyos a la localización y la inversión privada (promoción) y en las obras públicos de infraestructura y equipamientos (inversión)". A partir de aquí las políticas operativas son de tres tipos:
a) las estrategias territoriales subnacionales que "formuladas para entidades subnacionales como regiones medias, departamentos, microrregiones y ciudades (...) incluyen componentes de regulación, promoción e inversión" y "son promovidas por los Gobiernos Departamentales, por el Gobierno Nacional o por acuerdos entre ambos niveles de Gobierno";
b) las políticas sectoriales con intención y responsabilidad territorial; y
c) los grandes proyectos con valor estructurante, promovidos por el sector público o privado, como puertos, autopistas, puentes internacionales, etc..
Las regiones son, para Directrices, como surge de lo expuesto, "porciones del territorios nacional", de escala subnacional a la que se explican estrategias territoriales de desarrollo y ordenamiento y figuras específicas de planeamiento y gestión.
Directrices formula la siguiente categorización de ámbitos subnacionales complementarios:
1) las áreas locales;
2) las ciudades y el sistema urbano de conjunto;
3) las microrregiones;
4) los departamentos;
5) las regiones medias;
Respecto de la ultima categoría, Directrices afirma: "Las regiones medias constituyen una categoría más laxa, que incluye las grandes cuencas naturales y productivas y los grandes espacios subnacionales. Las cuencas naturales son unidades del ecosistema que requieren tratamiento unitario en relación a ciertos aspectos del ordenamiento y gestión territorial. Por ejemplo, las cuencas hidrográficas requieren una gestión integrada del recurso hídrico, que puede involucrar la coordinación de varios gobiernos departamentales además del gobierno nacional (cuenca de Santa Lucía, Cuenca de la Laguna Merín). Las cuencas productivas se definen por el predominio de un modo de desarrollo territorial. En Uruguay se reconocen cuencas productivas asociadas a las agroindustrias, como las cuencas arrocera y lechera y cuencas asociadas a los servicios y el turismo, como el litoral de Canelones y Maldonado. Las cuencas productivas han sido la referencia para programas de promoción sectorial del Gobierno Nacional en coordinación con los gobiernos departamentales. Los grandes espacios subnacionales son los componentes geoestratégicos del territorio. Se proponen como regiones para el desarrollo y ordenamiento mediante la coordinación entre gobiernos departamentales vecinos y entre éstos y el gobierno nacional. Cada espacio se caracteriza por cierta posición y valor estructural en el contexto nacional y del Mercosur. A su vez, cada espacio presenta rasgos propios en términos de su propia organización y desarrollo territorial. Son sistemas complejos, heterogéneos, que integran microrregiones, cuencas y redes urbanas. Los asuntos más importantes en esta escala tienen que ver con la estructuras urbano relacional primaria (cuestiones de accesibilidad, jerarquía urbana, etc.) y con las articulaciones entre las microrregiones que conforman cada subespacio (relaciones de conflicto, complementación, sinergia entre sus modos de desarrollo territorial, etc.). En el marco de la integración regional algunos de los subespacios nacionales deben verse a la vez como parte de estructuras transfronterizas en plena redefinición (el valle del Río Uruguay, el noreste uruguayo - brasileño, el suroeste porteño - coloniense).
2.5.3.3
Fuera del ámbito estatal se han registrado diversos estudios en materia de O.T. y temas afines, que han supuesto aportes al concepto de región.
A partir de 1989 el CIESU (Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay) desarrolló una investigación cuyo objetivo se orientó a la identificación de espacios subnacionales con rasgos similares, agrupando departamentos homogéneos, en base a un conjunto de Indicadores Socioeconómicos representativos de la estructura socioeconómica departamental. (81)
Para Veiga sustancialmente una región es un área homogénea o espacio subnacional interdepartamental con rasgos similares. En su método de análisis la noción de "homogeneidad" es un elemento fundamental en la regionalización o agrupamiento de unidades con similar estructura socioeconómica.
Concluye identificando cinco agrupamientos departamentales o regiones región noreste integrada por Artigas, Cerro Largo, Treinta y Tres, Rivera y Rocha; región suroeste integrada por Flores, Florida, Tacuarembó, Durazno y Lavalleja; región litoral integrada por Salto, Soriano, Paysandú y Río Negro; región sureste integrada por Canelones y Maldonado.
La Dra. Cristina Vázquez (82) por su parte relaciona varios estudios sobre acondicionamiento del territorio nacional, que postulan diversas regionalizaciones en base a diferentes criterios: investigación del Comité d´ études industrielles et d´ aménagement du territorie y el Centro Latinoamericano de Economía Humana estudio realizado por el Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura (postula 4 regiones o espacios mayores, incluida la Metropolitana); la publicación de A.C.O.R. "Consideraciones sobre la acción regional" (que traza ocho regiones mas una metropolitana y otra región "opcional" constituida por los lagos del Río Negro), y la propuesta de O.P.P. 1973-1977.
2.5.3.4
En el plano orgánico y funcional, la experiencia registra en nuestro país diversas expresiones sectoriales de regionalización; en materia militar, en materia de infraestructura, de enseñanza, etc.. Mas allá de la normativa consagratoria de estas configuraciones, la que exhibe diferencias de rango y naturaleza, ellas no refieren a la gestión territorial ni suponen, en sí, expresiones de descentralización sino en el limitado sentido de algunos ministerios o entes descentralizados.
2.5.3.5
En el plano jurídico, la Dra. Cristina Vázquez en el trabajo ya citado, analiza el concepto jurídico de región "y su relación con la organización del Estado uruguayo". Citando a Cagnoni expresa que "la región" designa una unidad territorial que encierra entre límites, más o menos precisos, generalmente naturales, un espacio de conformación homogénea". Distingue luego, los conceptos de "regionalismo" y "regionalización", entendiendo por el primero el fenómeno político que es demostrativo de una previo regionalismo cultural, y por el segundo el acto constituyente mediante el cual el Estado reconoce, ampara y regula el regionalismo incorporándolo a la estructura jurídico política.
Recuerda posteriormente la citada profesora, que Cagnoni, desde la perspectiva de la estructura del Estado, "distingue la regionalización administrativa, que no altera la forma de este, incidiendo solo sobre su funcionamiento; y la regionalización autonómica en que aparecen comunidades territoriales con un estatuto especial dentro de una realidad etática soberana, en virtud de la cual actúan autónomamente. A su vez, la regionalización administrativa puede dar lugar o no a la creación de una nueva clase o categoría de persona jurídica pública o ente territorial, agrupando territorios de entes locales existentes o cortando sus límites anteriores".
Esteva (83) ha sostenido que "Por sobre lucubraciones doctrinales irrelevantes para la interpretación de una Constitución con las características de la uruguaya, debe retenerse que en idioma español, la voz región designa una porción territorial caracterizada por determinados extremos". Este mismo autor concluye: a) que el adjetivo regional puede aplicarse al desarrollo que involucre a una parte de un Departamento, en la medida que tal porción tenga características especiales (p. ej. que se trate de una "zona turística"); b) que igualmente pueden considerarse manifestaciones de desarrollo regional a las que comprometen la jurisdicción de mas de un Departamento; c) que la Constitución ha delineado lo que este autor califica como "macrorregión" para el desarrollo, esto es, el interior del país.
2.5.3.6
En la literatura especializada en las disciplinas del O.T. ha comenzado últimamente a circular una nueva categoría o escala a la que ya se ha hecho mención: la microrregión. Al respecto el Proyecto Directrices expresa: "La "microrregión" constituye una entidad algo mayor y más compleja que la local, al punto de constituirse en espacio relevante para la gestión del crecimiento y desarrollo económico y eventualmente para la gestión ambiental. La microrregión puede incluir diversos centros urbanos y espacios rurales de distinto carácter. La delimitación de las microrregiones responde a la existencia actual o potencial de un cierto proyecto de desarrollo compartido por actores locales. En algunos casos las microrregiones pueden coincidir con microcuencas naturales o productivas. Las microrregiones pueden estar totalmente comprendidas en un departamento o bien pueden tener su territorio repartido en más de un departamento, obligando a una coordinación interdepartamental para su planificación y gestión. En estas Directrices las microrregiones se privilegian como ámbito para la articulación entre desarrollo y ordenamiento. Son además espacios propicios para la articulación intersectorial nacional-departamental y público-privada". Como puede advertirse la escala microrregional comprende la local y urbana y es inferior a la escala departamental, aún cuando puede extenderse por territorios de dos o más departamentos.
Sobre la categoría departamental, Directrices afirma que: "Los departamentos son las unidades políticas básicas, para el gobierno descentralizado del territorio en la estructura institucional uruguaya. La definición de Directrices Departamentales de O.T. y Desarrollo por parte de los correspondientes gobiernos departamentales permitiría encuadrar el conjunto de la acción municipal de objetivos territoriales comunes. En este informe se recomienda contemplar las microrregiones y las regiones medias como escalas complementarias a la división departamental. Las microrregiones permiten analizar las diferencias internas entre zonas de cada Departamento y reconocer espacios para la coordinación con los departamentos vecinos. Las regiones medias son espacios de articulación entre varias intendencias y el gobiernos nacional para tratar los temas más estructurales del territorio".
Conviene retener, para finalizar este capítulo que, como afirma la Dra. Vázquez, en el trabajo ya citado: "En lo que refiere al fenómeno regional en nuestro país, Rotondo entiende -en opinión que conceptualmente puede compartirse- que los Departamentos constituyen verdaderas regiones en tanto comprenden una vasta extensión geográfica en relación con la de la República y -como señala Cagnoni- han conducido evolutivamente a la configuración perfilada de comunidades departamentales, signadas por particularismos de mayor o menor intensidad. En el mismo sentido, Demicheli afirma que, al desarrollar su vida propia los Departamentos formaron conciencia regional. Sin embargo, parece que cuando la Constitución refiere a la región, alude a una extensión territorial que excede el Departamento. Así en el inciso 5 del art. 262 (...) lo regional puede entenderse como sinónimo de interdepartamental".
2.6
Los IROTs y la Constitución.
2.6.1
Tal como se expuso en la Introducción de este estudio y se ha reiterado, el Proyecto Área Suroeste, es un ejemplo pionero de planificación regional de O.T.. Como es connatural a estos planes, ese Proyecto tiene como objetivo general la formulación de bases para una estrategia territorial coherente para dicha región y sus microrregiones, en un horizonte de mediano plazo. Los documentos técnicos de respaldo y preparación del Convenio que regula dicho Proyecto, explicitaron un objetivo general enunciando otros más específicos, a los que denominaron "prioritarios", tales como:
a) Identificar y describir las dinámicas socio-económicas y territoriales del Area Sur-Oeste, evaluando las tendencias contemporáneas dominantes.
b) Elaborar modelos territoriales probables para el mediano y largo plazo según escenarios diferentes considerando los procesos de integración del Mercosur, las políticas nacionales sectoriales, la Hidrovía, el Puente Colonia-Buenos Aires, el Eje Vial, los Puertos, etc..
c) Identificar los conflictos y potencialidades actuales y previsibles del Area Suroeste, así como los ámbitos de acuerdos potenciales entre Instituciones Nacionales y Departamentales.
d) Elaborar lineamientos estratégicos para el desarrollo sostenible del ASO, identificando intervenciones imprescindibles para un escenario deseable al 2015.
e) Promover ámbitos de coordinación de acciones públicas a nivel del ASO entre las Intendencias Departamentales y los Organismos Públicos de actuación nacional y sectorial.
Asimismo, a partir del Primer Informe producido en el avance de los estudio del Proyecto ASO, se enunciaron algunos instrumentos regionales que se sumaron a los Planes Directores (el regional, los microrregionales, el costero, etc.) enunciados en el propio Convenio de ASO, tales como:
a) Programa regional de Protección y Desarrollo Durable de Sitios Naturales y Patrimoniales para el Area - Suroeste
Conservatorio de sitios patrimoniales.
b) Actualización y compatibilización de las normativas de Saneamiento Ambiental Regional.
c) Agencia (Sociedad de Economía Mixta) o Establecimiento Público de Desarrollo Regional.
d) Centro Ecológico Regional en Ismael Cortinas y Programa de manejo ambiental y desarrollo durable de la sierra.
e) Programa de Desarrollo Regional.
f) Areas naturales protegidas y planes de manejo. Parques regionales.
g) Comités de emergencia regional: inundaciones, sequías, incendios, etc., eventuales, convenios con el Ministerio de Defensa para unidades de rescate, equipamientos, etc. regionales y planes de educación preventiva.
h) Unidad de Promoción Turismo exterior - interno.
i) Gestión regional de desechos sólidos.
j) Posteriormente, el Director del Proyecto definió con el Consultor, los instrumentos regionales de O.T. que resultan de análisis prioritario para este Informe. Tales IROTs son:
k) Los convenios interinstitucionales para la realización de acciones de planificación en desarrollo regional (gestión de parques, de áreas y planes directores).
l) La creación de una Agencia de Desarrollo Regional.
m) La identificación de las microrregiones como escala de programación para estrategias territoriales integradas, suponiendo fases sucesivas, evolucionando desde el status de un ámbito espacial de planificación a, ámbito territorial de competencia de una autoridad local, enfocando el problema de la posibilidad jurídica de un "gobierno local o microrregional".
Esta es una ejemplificación de IROTs, en plena elaboración en el Uruguay, hoy.
2.6.2
La regulación constitucional emergente de la Reforma de 1997.
2.6.2.1
Dejando de lado los áridos temas de la teoría del órgano y sus derivaciones en la teoría de la organización, sobre lo cual hay una abundante bibliografía (84), existe general acuerdo doctrinario que el concepto de descentralización se alcanza por referencia al de centralización (85) y que ambos -como polaridad- se incluyen en los fenómenos de vinculación o enlace entre los órganos estatales con la finalidad de crear un orden unitario de acción.
De aquí que Sayagués baso al introducirse en la exposición de los principios generales en esta materia expone: "En su acepción gramatical centralizar significa reunir toda la autoridad en el gobierno supremo y descentralizar, transferir a diversas corporaciones o personas una parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado. Dicho en otros términos, se centraliza cuando se concentran las potestades públicas en uno o más órganos y se descentraliza cuando dichas potestades se distribuyen entre múltiples órganos (86).
2.6.2.2
Como recuerda la Dra. Vázquez (87): "La descentralización supone la ruptura del vínculo jerárquico, caracterizándose por una transferencia de poderes al órgano secundario que aparece sometido a contralor del primario. Puede proyectarse horizontalmente en extensión en base a un criterio territorial, o en plano vertical, por servicio o funcional". (88) La descentralización funcional, se expresa en nuestro derecho positivo en los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, en tanto que los Gobiernos Departamentales son la manifestación de la descentralización territorial.
La regulación de la descentralización territorial a nivel de derecho positivo se concreta en las normas de rango constitucional que en la Carta de 1967 y sus modificaciones se ubica en la Sección XVI, titulada "Del Gobierno y de la Administración de los Departamentos", y en las normas de rango legal en la Ley Orgánica Municipal Nº 9515 del 28 de octubre de 1935 y sus modificaciones (89). Los textos que recogen las modificaciones introducidas por la Ley Constitucional del 14 de enero de 1997 al Régimen de la descentralización territorial establecido por la Constitución de 1967 son: los arts. 77, inc. 2, num. 9); 214 inc. 3, lict c); 230 inc. 5, literal b); 262; 264; 271; 287; 297 num.13; 298 y cuatro disposiciones transitorias y especiales letra X); Y); Z) Z´). El art. 50 inc. 3 alude genéricamente a "las políticas de descentralización", las que igualmente se mencionan en los ya citados arts. 230 inc. 5 y 298 num.2; estas disposiciones conforman el núcleo de disposiciones de mayor interés a los fines del O.T., sin perjuicio del alto valor que a esos efectos tiene el art. 262 de la Carta.
Eduardo Esteva (90) analiza las novedades del texto constitucional (91). Parte de afirmar que la "Constitución individualiza al sujeto -el Estado-, la acción o mandato de hacer
-impulsará- el objeto -políticas de descentralización- y las finalidades -de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general". (92) Afirma en consecuencia "la Constitución manda hacer u ordena al Estado determinada acción". Esa "determinada acción" que se ordena, que se atribuye imperativamente a la organización estatal, a la persona pública mayor es la impulsión de "políticas de descentralización". Advirtiendo que la inclusión de esa locución es originaria de esta reforma y que la expresión "política" tiene la significación de "orientaciones o directivas que rigen una actividad", manifiesta que "...entre las políticas de descentralización que debe impulsar el Estado, caven todos los diferentes tipos posibles, excepto aquellos que requieran una reforma constitucional, porque afectan la organización y competencia constitucional de personas jurídicas públicas estatales o la competencia constitucional de sus órganos, casos de la descentralización territorial y (...) por servicios". La forma del Estado uruguayo, a partir de esta incorporación se asocia, a juicio de Esteva, a la denominada democracia participativa o descentralizada de que habla la doctrina europea, que implica la convocatoria a la ciudadanía al examen o decisión de problemas como a la prestación de servicios. Este perfil que adopta el Estado se confirma al analizar los fines cuya promoción debe alcanzarse a través de las políticas de descentralización. El primero de estos fines es el "desarrollo regional", que al recibirse por la Constitución, supone que ese ordenamiento recoje "Lo que muchos autores consideran la concepción por autonomasia de la democracia contemporánea: el hacer que el Estado sea cada vez más grande para ocuparse de las cosas importantes y cada vez más pequeño para dejar al hombre en ejercicio de su libertad en el marco del principio de subsidiariedad."
El otro fin a alcanzar - el bienestar general- aparece, según el autor que se comenta, como un concepto jurídico indeterminado cuyo sentido no es "indispensablemente" el bienestar de todos los habitantes de la República, sino del buen de vivir de aquellos comprendidos dentro de la categoría delineada por esa concreta política de descentralización que debe se respetuosa del principio de igualdad".
Luego de este análisis de las políticas de descentralización en la parte dogmática de la Constitución, Esteva enfoca la regulación en la parte orgánica, interpretando los inc. 5 y 6 del art. 230, en sede de la competencia de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Analiza como dos hipótesis diferentes (a) los planes de descentralización a ser ejecutados por los gobiernos departamentales respecto de los cometidos que le asignen la Constitución y la Ley y (b) los planes de descentralización a ser ejecutados por el Poder Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados respecto de sus correspondientes cometidos. Los planes (a) mencionados, son propuestos por la Comisión Sectorial, que como órgano de existencia necesaria instituye el art. 230 inc. 5 ordinal B, que al estar forzosamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes (...) implica que las propuestas pueden tener "origen en el ámbito de cada uno de los Gobiernos Departamentales, procesarse en el seno del Congreso de Intendentes y ser eventualmente acogidos por la Comisión Sectorial". La aprobación de las políticas o planes es de competencia del Poder Ejecutivo, aprobación vinculante para los Gobiernos Departamentales (los planes "...se aplicarán por los organismos que corresponda" dice la Carta), que en casos de afectar materia reservada a la ley, deberá requerir un acto de esa naturaleza para su impulsión.
Los planes (b) referidos, deberán ser formulados por el P.E. con asistencia de la O.P.P., y ejecutados por el mismo P.E., los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, no teniendo competencia en ellos la Comisión Sectorial.
Como comentario general, Esteva cita una conclusión de un trabajo suyo anterior, que afirma que "las adiciones del art. 230 consagran una paradoja, porque el inc. 5" adopta una solución que implica centralización en su acepción jurídica para desarrollar políticas de descentralización con significado gramatical y político". El otro texto analizado por Esteva es el art. 298 inc. 2 que refiere a temas que se cometen a la ley (Fondo Presupuestal y alícuota de tributos nacionales), en cuyo contexto la Constitución determina una "macro-región" de desarrollo: "el interior del país", los dieciocho departamentos, que excluye a Montevideo.
En sus conclusiones Esteva destaca que:
a) La Constitución consagra el deber del Estado, actuando mediante sus órganos competentes, de impulsar políticas de descentralización, en norma (art. 50, inc. final) que califica de programática imperativa u obligatoria, lo que permite, eventualmente, fundar la atribución de responsabilidad por omisión;
b) La Constitución ha constitucionalizado un concepto de descentralización que "reclama un mayor acercamiento del habitante al Estado y a las entidades estatales, o en otras palabras, la mayor proximidad posible del ciudadano y del habitante respecto de los centros de adopción de decisiones", elemento que a juicio del Consultor, opera como criterio de valoración del arreglo sustancial de un plan o política al mandato de la Carta; y
c) la Constitución no ha recepcionado el tipo institucional región, por lo que esta "solución adoptada en punto a la estructura del Estado permanece incambiada. Uruguay continúa siendo un Estado unitario aunque fuertemente descentralizado -en perspectiva jurídica- en el aspecto territorial."
También la Prof. Agda. Cristina Vázquez (93) analizó lo textos referidos a la descentralización territorial y a las políticas de descentralización, dentro de un enfoque más amplio que incluye a la descentralización por servicios.
Destacando lo que el aporte de la Prof. Vázquez agrega a lo ya dicho, se consigna que en la visión de esta autora:
a) Lo primero que debe analizarse es el principio de descentralización, luego la regulación institucional de la planificación y ejecución de las políticas que impulsan aquel principio y finalmente, los "medios para la descentralización territorial".
b) Que del art. 50 inc. 3 surge que "el constituyente (...) comete al Estado el estímulo, la promoción de políticas de descentralización, recordando que según la enseñanza de Cajarville "la Constitución de 1967 concibe y diseña un Poder Ejecutivo conductor y orientador político" y que en "ese marco varias leyes le han atribuido la potestad de fijar políticas".
c) Que igualmente surge del texto del art. 50 inc. 3 "que el alcance de la expresión "descentralización" es en este artículo mucho más amplia que en el resto de la Carta", teniendo -por su inclusión en la parte dogmática, Sección II de "Derechos, deberes y garantías"- un valor de "´principio" constitucional, que debe vivificarse en el hacer etático, a través de la formulación de políticas como cometido esencial del Estado.
d) Que, una vez formuladas las políticas, el Estado las ejecutará ejerciendo "una actividad que cabe encuadrar en el concepto jurídico de "fomento", categoría que "se define atendiendo al "modus operandi" de la actividad estatal, cual es la persuasión, descartando el empleo de la coacción. Sus objetivos de utilidad general se logran sin merma de la libertad de los administrados, que estimulados por la Administración, cooperar voluntariamente en la satisfacción de la necesidad pública".
e) Que la finalidad de las políticas de descentralización es la promoción del bienestar general y del desarrollo regional.
f) Que, en cuanto al concepto de bienestar general -concepto jurídico indeterminado, al decir de García de Enterría- tiene el significado "común en otras expresiones como "la utilidad general o pública", el "interés general o público", el "bien común", etc., concepto de difícil precisión en los casos concretos.
g) Que, en cuanto al desarrollo regional "...se estaría pensando en el progreso, el crecimiento económico, social , cultural y político regional. Dado que este desarrollo regional aparece como objetivo de las políticas de descentralización que habrán de impulsarse, pensamos que se está aludiendo a las regiones del país y no a la región que este integra, por ejemplo, a través del MERCOSUR" (94)
h) Que, para la ejecución de las políticas de descentralización, el P.E. dispone de medios eficaces para inducir a los actores públicos o privados sectoriales a actuar de acuerdo a esa política controlando el cumplimiento, a saber: respecto de los órganos centralizados dispone de sus potestades jerárquicas típicamente expresadas en el poder de mando virtualizado en la forma de órdenes de obligada observancia; respecto de las entidades descentralizadas utilizando sus potestades de coordinación y contralor (art. 197 Constitución), sin perjuicio de la intervención en la designación de sus Directores o en el trámite del presupuesto, y respecto de los particulares en ejercicio de sus competencias coactivas o regulatorias, respetuosas de los arts. 7 y 10 Constitución.
i) Que, en cuanto a los medios para la Descentralización Territorial, la Constitución consagra:
1) la separación en el tiempo de las elecciones nacionales y departamentales (inc. 3 del numeral 9 del art. 77); y
2) diversas figuras de organización institucional y administrativa que concretan el principio general y amplio de descentralización: la existencia facultativa de autoridades locales en poblaciones o en la planta urbana de las capitales departamentales (art. 262 inc. 2); la posibilidad el establecimiento legal de la distinción entre materia departamental y municipal (art. 262 inc. 3); la delegación de atribuciones del Intendente en las autoridades locales (art. 262 inc. 4); la coordinación (art. 262 inc. 5).
2.6.2.3
Una conclusión obvia que se desprende de todo lo comentado es que las modificaciones introducidas por la Reforma Constitucional de 1997 a la Constitución de 1967, en materia de descentralización, interpretadas en su mayor amplitud, para nada permiten -y antes bien, vedan- cualquier forma de establecimiento de un "gobierno regional". Y esto sea que se entiende por tal aquella forma de descentralización territorial que conlleva la creación de una forma jurídica de Derecho Público, de naturaleza territorial con funciones administrativa y legislativa en un ámbito "interdepartamental", o en una visión mas restringida, de "administración superior", al modo de las regiones chilenas (95). Los fundamentos son claros. Primero porque, como sostiene Esteva, la Constitución no ha recepcionado el tipo institucional región, sino una adjetivación ("regional") del desarrollo a alcanzarse por las políticas y planes de descentralización. Y segundo, porque la forma regional estipulada en el inc. 5 del art. 262 Constitucional, lo es respecto de la organización de servicios y actividades, en cambio el gobierno (y Administración) hace referencia a una globalidad de conducción unitaria de políticas sectoriales, servicios y actividades (interpretación que surge del inc. 1 del art. 262, cuando distingue entre Gobierno y Administración (así, con mayúsculas) por una lado, y servicios, por otro).
2.6.2.4
Como se expresó anteriormente la Dra. Vázquez estudió el tema de la delimitación entre la materia departamental y la municipal, al analizar "los medios" para la descentralización territorial y ello por cuanto, a tenor del inc. 3 del art. 262 Constitucional del establecimiento legal de tal distinción debe emerger la delimitación de los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos. Este nivel de descentralización, significa, en último término, abrir un cauce de profundización de la descentralización territorial en los propios Departamentos. De aquí que pueda afirmarse que la definición de una materia local o municipal como diferente de una materia departamental, con los alcances previstos en la norma constitucional (delimitar cometidos y poderes), opera una "descentralización en la descentralización", opera al interior de los Departamentos, como entes territoriales en los que se manifiesta, por propio y directo imperio de la Constitución, la descentralización territorial al respecto del órgano primario o Estado Central.
Según el Prof. Horacio Cassinelli Muñoz (96) de la actual regulación constitucional surge que:
a) Al hablar la Constitución de dos materias, la departamental y la municipal, la solución de principio es la distinción cuasi particionaria entre autoridades locales y autoridades centrales del Departamento, según se trate de materia municipal o departamental.
b) En consecuencia, hay competencia de las autoridades departamentales en materia departamental y competencia de las autoridades locales en materia local.
c) No obstante, el constituyente no ha creado una nueva persona jurídica local o municipal, de donde las juntas locales o autoridades locales, son órganos eventuales de la persona jurídica Gobierno Departamental, y además, exceptúa de la solución de principio, los temas y atribuciones de los arts. 273 y 275, en los cuales, aún en temas locales la competencia está atribuida a las autoridades centrales, como por ej. las concesiones por servicios públicos locales, caso del transporte urbano de pasajeros.
d) La Constitución remite a la ley la delimitación de las competencias, ley que aún no se dictó. Cassinelli se pregunta: "¿Esa ley tiene absoluta discrecionalidad? ¿El constituyente ha delegado en el legislador el concepto mismo de materia departamental y materia municipal? ¿O las denominaciones oficiales constitucionales de "municipal" y "departamental" tienen un contenido sustancial propio, derivado del sentido natural y obvio de las palabras "municipal" y "departamental" que convierten al legislador en un productor de actos declarativos de un concepto fijado ya en su sustancia por la Constitución. Yo pienso que ninguna de las dos alternativas es exclusivamente la adoptada por la Constitución. Yo pienso que el concepto de materia municipal, y por exclusión de la municipal, el concepto de materia departamental, como el concepto de materia nacional que ya existía con su problema de delimitación de la departamental en las Constituciones anteriores, es un concepto que tiene un sentido sustancial, pero un sentido sustancial impreciso. De manera que por un lado el legislador debe respetar ese sentido natural y obvio pero por otro lado, puede precisarlo y tiene una discrecionalidad bastante importante en la zona gris, en la cual el sentido natural y obvio no sea suficiente como para definir en detalle los límites de la materia departamental y de la materia local. El Dr. Aguirre Ramírez, en el día de ayer, expuso su idea de que esta delimitación no surte efecto inmediato; que mientras no se dicte la ley delimitadora no tendrán ocasión de ser aplicadas las normas referidas a la distribución de competencias entre autoridades locales y autoridades departamentales. Sin perjuicio de reconocer que es una opinión seria y que también será objeto de discusiones entre todos los colegas hasta llegar a una posición más decantada, me parece que eso no es así. Que la obligación del legislador de delimitar estas competencias no significa que esa delimitación no exista hasta que el legislador la cumpla, mientras tanto tendrá que seguirse aplicando el concepto que se deduzca del sentido natural y obvio de las palabras y en la zona gris deberá utilizarse cualquier método de interpretación de los que la doctrina ofrece para llenar la laguna o la falta de delimitación precisa mediante un acto legislativo, sin perjuicio, como es obvio, de recomendar al Poder Legislativo que de una vez por todas haga una nueva ley orgánica departamental que contemple estos problemas y que dé soluciones adecuadas a la historia del país y a las necesidades contemporáneas en materia de gobierno local."
Por su parte, la Prof. Cristina Vázquez, en el trabajo citado y comentado, siguiendo la línea tradicional de la doctrina, entiende que la materia departamental, cuya primera delimitación -históricamente y lógicamente- es con el Estado Central o sea con la materia nacional, corresponde el gobierno y administración del departamento, como principio, con la limitación de los servicios de seguridad pública y de otras disposiciones constitucionales que atribuyen competencia a órganos nacionales o prevér la organización de servicios como Entes Autónomos o Servicios Descentralizados. Agrega que en las zonas difusas, la ley ordinaria será la que efectué el deslinde. Con respecto a la materia municipal, materia no definida por la Constitución y no reconocida explícitamente por ella, si bien desde 1918 ha sido implícitamente reconocida al haberse previsto la existencia de órganos locales, recurre a la doctrina y con Rotondo sostiene que puede hablarse de "asuntos por esencia municipales" entendiendo por tales aquellos que tienen un interés predominantemente local.
De lo anteriormente expuesto surge que bajo ningún concepto, en la dogmática de nuestra Constitución puede hablarse de la existencia de gobiernos locales. Sólo autoridades locales.
2.6.2.5
El tercer aspecto del marco constitucional que se deriva de la última reforma es el de los acuerdos de los gobiernos departamentales.
Los textos respectivos que incorporan a la Carta la regulación de esta materia, están constituidos por los incisos 5 y 6 del art. 262, que rezan: "...Los Gobiernos Departamentales podrán acordar, entre sí y con el Poder Ejecutivo, así como los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades propias o comunes tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o interdepartamental (inc. 5). Habrá un Congreso de Intendentes, integrado por quienes fueron titulares de ese cargo o lo estuvieren ejerciendo, con el fin de coordinar las políticas de los gobiernos departamentales. El Congreso, que también podrá celebrar los convenios a que refiere el inciso precedente se comunicará directamente con los Poderes del Gobierno" (inc. 6).
Si bien la facultad de celebrar convenios por parte de los Gobiernos Departamentales se encuentra consagrada en otras normas de naturaleza legal (como la ley 14.106 de 14 de marzo de 1973, y antes, tanto la Ley Orgánica Municipal Nº 9515 como la ley 11.907 de 1952 que crea el Servicio Descentralizado Administración de las Obras Sanitarias del Estado) que refleja la normación de una competencia natural, las posibilidades jurídicas abiertas por los textos incorporados en 1997 superan cualquier previsión de la legislación anterior.
Estas "posibilidades jurídicas" derivadas del texto del mismo inc. 5 del art. 262 de la Carta, están comenzando a estudiarse en la doctrina.
Dos trabajos de la Dra. Cristina Vázquez, en las publicaciones multicitadas (97) y otro muy reciente e inédito del Dr. José María Barbé Delacroix, titulado "La Reforma Constitucional de 1996 y sus proyecciones en el Régimen de Contratación pública en el ámbito departamental", del que se dispuso por mérito de la generosidad del distinguido Profesor, marcan sendos momentos de la doctrina, de neto carácter evolutivo.
Marcando el primer momento de análisis de estos textos, la postura de la Dra. Vázquez es básicamente descriptiva. En este sentido su interpretación apunta a encuadrar "la forma de actuación" referida en el inc. 5 del art. 262 en el "concepto de coordinación en un sentido amplio" (concepto que, como se expresó antes, esta Profesora, incluye entre los "medios por la descentralización"). Mas precisamente califica esta coordinación en el tipo de la horizontal o interadministrativa que "se orienta al armónico desarrollo de las actividades de las distintas administraciones públicas". Sostiene igualmente que "de utilizarse la potestad prevista en la citada disposición, la organización y prestación de servicios y actividades a cargo del Estado Persona Pública Mayor, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, serán objeto de acuerdos de alcance departamental, regional o interdepartamental".
En la clasificación de los actos administrativos plurilaterales formulada por Sayagués, ubica a estos acuerdos en la categoría de los "Convenios o convenciones" por oposición a la figura del contrato ya que no habría oposición de intereses.
El trabajo inédito del Dr. Barbé Delocroix, recoge, en cierto modo la evolución y los debates doctrinarios promovidos por la Reforma luego de tres años de aplicación. El enfoque alcanza una proyección sustantiva, de algún modo ausente, en las primeras lecturas de los textos.
En los aspectos subjetivos, Barbé sostiene que a nivel nacional la norma "convoca a un conjunto orgánico más reducido que el que se expresa en el concepto de Estado Persona Pública Mayor" ya que no incluye a los órganos que cumplen una actividad de creación normativa (Poder Legislativo) o contralor jurídico (Tribunal de Cuentas, Poder Judicial, Corte Electoral, TCA). Tampoco incluye a las personas públicas no estatales (como la Corporación para el Desarrollo, por ej.) ni a eventuales Sociedades de Economía Mixta, sin perjuicio de que, el carácter de competencia abierta que, consagra la norma, permite ampliar por ley a los sujetos legitimados para acordar.
En los aspectos materiales de la competencia, Barbé entiende que la materia puede ser tanto departamental como municipal, ésta última requiriente de la ley formal o dictarse por el Poder Legislativo para su precisión.
El alcance, no obstante, más trascendente de la investigación de Barbé se encuentra bajo el título "Descentralización funcional por Servicios". Allí afirma: "Importa destacar que las potestades de acordar alcanzan tanto los aspectos estrictamente prestacionales del servicio, cuanto los relativos a la organización del mismo. Ello comprende en consecuencia en lo organizativo, la determinación de su estructura, los recursos materiales, humanos, económicos, técnicos y organizacionales que se afectarán, su disposición y conformación, para articularlos con criterios de eficacia para la mejor prestación de la actividad o cumplimiento del servicio a su cargo. Cabe plantearse si esa facultad de organizarse, esto es, de determinar la estructura orgánica y funcional que se establece en el art. 262 es abarcativa de la posibilidad, por vía de hipótesis, de estructurar jurídicamente el servicio bajo formas descentralizadas en mayor o menor grado. El tema no es irrelevante porque vuelve a plantearse una ardua cuestión suscitada en nuestro derecho positivo y porque ahora debemos hacer una interpretación sistémica de todo el art. 262, articulando racional y armónicamente los incisos 1 y 5 en el contexto de la voluntad constituyente. Nuestra doctrina entendió que en atención a lo prevenido por el inc. 1 del art. 262, no cabía la descentralización funcional o por servicios en el ámbito departamental, fuera del caso específico de las Juntas Locales Autónomas, desde que "el gobierno y la administración" del departamento serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente. El caso AMDET y la ulterior reformulación y regularización jurídica de su estructura organizativa, mudando su carácter de organismo descentralizado funcionalmente del Gobierno Departamental de Montevideo a Comisión Especial (art. 278 de la Carta), en la cual se delegaban atribuciones del Intendente para un cometido específico, constituyen un precedente de referencia obligada. Tal interpretación aparecía reforzada por el art. 185 de la Constitución que al crear las formas institucionales del Ente Autónomo y del Servicio Descentralizado se remite a los diversos servicios del dominio comercial o industrial del "Estado", lo que -por ende- connota el reenvío al ámbito nacional y no al departamental. Sin embargo, el art. 262 inc. 5 abre una interrogante en cuanto a las modalidades organizativas que pueden adoptar formas serviciales prestadas conjunta o mancomunadamente, que extienden el área natural de la actividad territorial de los Gobiernos Departamentales".
A este respecto concluye el autor comentando que:
a) "A nuestro juicio el artículo en cuestión abre la alternativa de soluciones jurídicas diferentes, donde el jurista y el intérprete advienen a una situación enriquecida por la potencialidad creativa y proyección jurídica de la norma. En definitiva, y sin perjuicio de lo dispuesto por los arts. 262 inc. 4 (delegación en las autoridades locales de la ejecución de determinados cometidos), o de lo prevenido por el art. 278 (atribuyendo a comisiones especiales la realización de cometidos específicos), cabría incorporar a la nómina de instrumentos jurídicamente viables, la creación de órganos descentralizados dentro de una estructura pública e incluso estatal en sentido lato, para gestionar servicios o actividades propias o comunes con carácter departamental, regional o interdepartamental".
b) Puede haber asociación accidental o permanente con otras entidades públicas o privadas, en mérito a las potestades de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados dimanantes de los arts. 266 y 271 de la ley 16.462 de 11 de enero de 1994.
c) Pueden articularse, en las formas organizativas previstas, los intereses de entidades públicas o estatales y de los particulares, en esquemas flexibles en que la autonomía de la voluntad toma renovado vigor.
d) "Por ello, la descentralización administrativa, visualizada como forma estructural de las personas públicas estatales, no será la única alternativa de componer organizativamente ese esquema prestacional de actividades o servicios. El Derecho privado ofrece módulos jurídicos pasibles de ser tomados en cuenta, como las sociedades, los grupos de interés económico o los consorcios regulados por la Ley de Sociedades Comerciales Nº 16.060 de 4 de setiembre de 1989, si bien alguna doctrina nacional parece descartar in limine la aplicación de un encuadre jurídico ius privatista de este tipo, no obstante la amplitud del art. 1° de la referida ley y del texto constitucional. Sobre el particular, en una estimativa que nosotros creemos que puede ser concordante con la expuesta, Brito y Delpiazzo en "El Derecho Administrativo de la Regulación Económica", expresan: "Consecuentemente, en segundo lugar, cabe imaginar figuras asociativas que no son sociedades de economía mixta en el sentido del art. 188 de la Constitución pero que se traduzcan un fenómeno de coparticipación económica y administrativa, otras sociedades en las que participen Administraciones públicas y figuras afines. Todas ellas podrán tener origen contractual, en cuyo caso estaremos ante una manifestación indubitable de la contratación administrativa pertinente". En nuestra estimativa, sin duda los instrumentos de técnica jurídica como la sindicatura de acciones prevista en la ley de Sociedades Nº 16.060 de 4 de setiembre de 1989, art. 331 adquirirán relevancia a su tiempo como forma de coordinación de la actuación y gestión societaria, que debidamente inscriptas en el Registro Público de Comercio son exigibles entre partes y oponibles a terceros. Por otra parte, debe efectuarse un análisis muy cuidadoso de la exacta naturaleza de esa forma de vinculación o eventual prestación mancomunada de servicios o actividades, o de complementación de tareas. Pues ella puede suponer la generación de una nueva entidad orgánica y quizá persona jurídica o, simplemente, un relacionamiento contractual o convencional que deje indemne la autonomía estructural y la personalidad jurídica propia de los intervinientes, generando solamente un vínculo relacional u obligacional convencional o contractual".
e) "Cabrá en todo ello una matización que se graduará desde las formas estructurales netamente públicas, como creación de un "ente descentralizado municipal" que integre orgánicamente la estructura jurídica administrativa del Gobierno Departamental respectivo, a la creación por vía de ley nacional de una clásica persona jurídica de derecho público no estatal, a la generación de una sociedad de economía mixta como persona jurídica regulada por el derecho privado de las que prevé el art. 188 inc. 3 de la Carta, o profundizando aún más, una persona o entidad atípica o inominada que diname del art. 262 de la Constitución".
f) "Resulta, en consecuencia, que la Constitución abrió -a los fines expresados en ambos literales- el espectro orgánico de los sujetos sometidos a su competencia y poderes jurídicos, que no se resumen en los esquemas que ordinariamente los tipifican, sino que la abren a otras modulaciones posibles, sea cual fuere su naturaleza, en tanto puedan considerarse órganos que integren la estructura del Gobierno Departamental, cualquiera sea su naturaleza".
Finalmente, en punto a la naturaleza jurídica de los acuerdos, Barbé, no excluye de la expresión "acordar" la referencia típica a los contratos interadministrativos, estrictamente.
CAPITULO 3
EL CASO DE ALGUNOS INSTRUMENTOS EN PARTICULAR.
3.1
En ejecución del Proyecto Área Suroeste se examinó, en particular la viabilidad jurídica, a la luz del marco normativo expuesto, de tres instrumentos, dentro del más vasto repertorio de herramientas disponibles y que se han analizado.
Estos tres instrumentos son: a) Convenios para la creación y gestión de parques regionales y Planes Directores Regionales; b) Agencia de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de naturaleza regional; c) Establecimiento de las microregiones como unidades de programación hasta su constitución en entidades "autónomas".
3.2
A la luz de lo sostenido en el texto, relativamente a la amplitud de la recepción de la figura de los acuerdos entre Gobiernos Departamentales en la Constitución reformada, es evidente la viabilidad jurídica, de la organización y establecimiento, en forma regional (interdepartamental) de parques relativos a los más diversos temas o materias, comprendidos en la competencia de los Gobiernos Departamentales, del P.E. (con excepción de los servicios de seguridad pública), de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Con más razón, es posible desarrollar planes directores regionales, globales o sectoriales, desde que, sin duda comportan una actividad perfectamente idónea a tales efectos.
3.3
Con referencia a la viabilidad de la o las Agencia/s de Planificación y Desarrollo, el recurso al mecanismo de los acuerdos previstos en los inc. 5 y 6 del art. 262 Constitucional igualmente, facilita su constitución.
Este tema tiene como importante antecedente, a nivel institucional, los estudios realizados en el marco del Programa de Cooperación entre la Comisión de las Comunidades Europeas y la República Oriental del Uruguay, durante el año 1997. Dicho programa contó con el asesoramiento del Prof. Eduardo Esteva de fecha 31 de marzo de 1997, en el que analizó la repercusión del nuevo marco constitucional sobre la personalidad jurídica de una Agencia de Planificación y Desarrollo. Esteva analizó las alternativas jurídicamente posibles para la creación de una Agencia o Unidad de Planificación y Desarrollo "local", destacando que, pese a lo inusual de la expresión "agencia" para un ente de este tipo el mismo es perfectamente viable en plano jurídico. En cuanto a la posición institucional, estudia diversas alternativas:
a) Como dependencia de la Comisión Sectorial de Descentralización (art. 230 inc. 5 ord. B), concluyendo que no sería lógico ni constitucional configurarla de esta manera, desde que la propia agencia sería un órgano directamente relacionado con la ejecución de las políticas de planificación.
b) Como dependencia del Poder Ejecutivo o la Intendencia Departamental afirmando al respecto que si bien puede concebir a una agencia de desarrollo y ordenamiento territorial, integrando la estructura orgánica de un gobierno departamental, creada a través de normas legislativas departamentales, es obvio que la misma carecerá de personalidad jurídica propia, de patrimonio propio y no podrá contratar por sí misma. Naturalmente que, a nivel del P.E. podrá existir una Agencia para coordinar la ejecución de las políticas de descentralización que a dicho poder le competan.
c) Como dependencia mixta, a partir de un convenio entre uno o varios Gobiernos Departamentales y el Poder Ejecutivo al amparo del art. 262 inc. 5 de la Constitución.
d) Como persona estatal independiente del tipo de Ente Autónomo o Servicio Descentralizado, propia de los "diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado" (art. 185 Constitucional) pronunciándose Esteva negativamente al respecto atento a que la competencia territorial de estos entes es nacional.
e) Como persona pública no estatal lo que requeriría el dictado de una ley, amén de otras rigideces de una categoría institucional no exactamente definida en el Derecho Público Nacional.
f) Como persona privada o mixta, abriéndose dos posibilidades:
f1) Como persona privada, pronunciándoseen contra de admitir la viabilidad de esta forma en función de la asignación a texto expreso de competencia a los órganos públicos y la inexistencia de norma que habilite a los Gobiernos Departamentales a participar en empresas privadas (como sociedades anónimas, por ej.) o a asociaciones con empresas privadas.
f2) Como empresa de capital mixto, al amparo del art. 188 de la Constitución. Este artículo prevé dos posibilidades: a) la prevista en los incisos 2 y 3 que trata de la admisión de capitales privados en la Constitución o ampliación del patrimonio de Entes Autónomos o Servicios Descentralizados. No tendría una aplicación exacta y ni siquiera conveniente al caso; b) la prevista en los inc. 3 y 4 que autoriza al Estado a participar en actividades industriales agropecuarias o comerciales de empresas privadas. La posibilidad de que los Gobiernos Departamentales puedan asociarse o participar con empresas privadas para la realización de sus cometidos, al amparo de esta disposición, choca con dificultades legales emergentes del texto del inc. 3 que refiere al Estado, en tanto que persona pública mayor excluyente de los Gobiernos Departamentales. En todo caso la aplicación de este artículo requerirá el dictado de una ley.
g) Otras alternativas innovadoras: Esteva recuerda que la reforma constitucional no innova directamente ni faculta a la ley para innovar respecto de tipos o categorías institucionales, pero abarca "algunas" posibilidades por la vía convencional (art. 262 inc. 5) para la prestación de servicios o realización de actividades propios o comunes.
Es importante comparar la postura expuesta por el Prof. Esteva con la exposición del Dr. Barbé en torno a los convenios o acuerdos. Obsérvese que por este último autor las posibilidades que abre el texto del art. 262 inc. 5 constitucional distan mucho de ser meramente "algunas" y, de aquí, que acepte como viables opciones o alternativas que Esteva no apoya. De acuerdo a lo desarrollado en este estudio, debe aceptarse la perspectiva interpretativa amplia del Prof. Barbé.
3.4
Es evidente que, por lo dicho respecto a las competencias de los Gobiernos Departamentales en materia de planificación u ordenación urbanísticas y territorial, las microregiones pueden constituir escalas o ámbitos de programación o planificación territorial, en las jurisdicciones respectivas de cada Departamento.
Igualmente, pueden dos o más Gobiernos Departamentales, por medio de acuerdos o convenios, realizar la programación o planificación conjunta de una microrregión. y en este sentido, la definición de la forma institucional de gestión está sometida a los planteamientos formulados en los numerales anteriores. Claro que es preciso distinguir entre la actividad normativa o de regulación -es decir el "gobierno" del territorio -que no podrá delegarse por parte de los Gobiernos Departamentales o autoridades locales, y las acciones, actividades o servicios emergentes de la aplicación de los aspectos normativos de la planificación territorial.
Es obvio igualmente que una microregión, por sí misma no puede constituir la base territorial de una entidad territorial con autonomía política. Primero, porque no existe en nuestro ordenamiento constitucional un "gobierno local" sino "autoridades locales". Segundo, esas autoridades locales, de existencia contingente, integran la persona jurídica de Derecho Público Estatal Gobierno Departamental, siendo imposible su pertenencia a dos o más de esas entidades. Tercero, esas autoridades locales requieren la concurrencia de determinados requisitos, en la población o territorios de su competencia que están constitucionalmente referidos o remitidos a la ley.
NOTAS
(1) Cfr. Convenio MVOTMA-IMC-IMSJ-IMS. Febrero, 1998. Introducción.
(2) En adelante, IROT.
(3) Ambas acepciones, pero particularmente la primera, del término viable, son perfectamente coherentes con el sentido en que el Codificador las utiliza en sede del Derecho de Familia y Sucesorio. Vide arts. 216 y 835 num 1. del Código Civil.
(4) Francisco Messineo. Manual de Derecho Civil y Comercial. Tomo I. Introducción. Ed. EJEA. Buenos Aires, 1971, p. 21. Naturalmente que a renglón seguido este autor acota: " Es forma en este sentido: que convierte en preceptos o en prohibiciones (prescripción de determinados comportamientos; deber hacer o deber abstenerse) la materia sobre la cual opera. Pero decir que el derecho objetivo es forma no significa en absoluto decir que sea forma vacía; es forma pero siempre de un contenido, sin el cual esa forma, por sí misma no tendría significado y sería una irrealidad; el derecho es contenido al cual se imprime una forma constante, mientras que el contenido, por sí, es esencialmente mudable. Si por comodidad de análisis, se puede separar la forma del contenido, siempre subsiste que, en definitiva, los dos elementos se implican recíprocamente y que, si fuese pura forma, el derecho sería una cosa vacía". Este es el pensamiento completo del Maestro de Milán. En el texto, nosotros enfatizamos el aspecto formal por su vinculación directa con el momento de desarrollo del párrafo de análisis del concepto técnico-jurídico de viabilidad que propiciamos. Obviamente que cuando se valore la adecuación de un instrumento, norma o institución al marco normativo de referencia, debe juzgarse en sentido formal y material).
(5) Messineo, op. cit., p. 24.
(6) André Hauriou ed al.. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Ed. Ariel. Barcelona, España, 1980, p. 360.
(7) Cfr. Messineo, op. cit., p. 53.
(8) A nivel del art. 3º. Num. 6º. De la ley 16.112.
(9) Vide Ramón Martín Mateo. Tratado de Derecho Ambiental. T.I. Ed. Trivium. Madrid, 1991, p. 281 y ss.
(9ª) Entendiendo por ellos, las normas que organicen una actividad o un obrar, estable e imperativamente, destinado a obtener finalidades, en este caso, de protección ambiental, a través del OT.
(10) Ramóm Martín Mateo. Manual de Derecho Ambiental. Ed. Trivium. Madrid, 1995.
(11) El CPAU es una entidad jurídica de derecho público no estatal, que regula el ejercicio profesional de la arquitectura y el urbanismo, habiendo participado en el trabajo de elaboración - en base a los criterios establecidos por su órgano directivo- de un Proyecto Base para la formulación de un marco legal y de gestión para la planificación y el ordenamiento del territorio. Precisamente de la publicación de los Antecedentes del Proyecto Base, editada en Buenos Aires en 1995, se extrae la definición que figura en el texto.
(12) Daniel H. Martins. Constitución y Administración. INGRANUSI. Montevideo, 1993, ps. 336-337.
(13) Martins, id..
(14) Cfr. El Ordenamiento Territorial en el Uruguay. Enfoque al Mercosur. Políticas y Estrategias. Publicación de MVOTMA/DINOT. Montevideo,1992, p. 1. Responsable del Informe: Prof. Marta Ramos de Varetto.
(15) Cfr. Estudio General para el Diseño de las Directrices de Ordenamiento y Desarrollo del Uruguay. Vol. I. Estudios Básicos. DINOT/MVOTMA. Montevideo, Diciembre de 1995, p. 1.
(16) Cfr. Proyecto Directrices. Documento Bases de Discusión. Montevideo, 1996, ps. 12 y 13.
(17) El art. 174 de la Carta fue modificado en virtud de la ley constitucional de 14 de enero de 1997, plebiscitada afirmativamente el 8 de diciembre de 1996. El inciso tercero de ese artículo, en su anterior redacción, establecía: "La ley también podrá modificar su número a iniciativa del P.E., requiriéndose en cada caso el voto conforme de la mayoría absoluta del total de miembros de cada una de las Cámaras". Por otra parte, el inciso primero de ese artículo, hoy también modificado, establecía que: "Habrá once Ministerios que tendrán cada uno su denominación propia y las atribuciones y competencia en razón de materia que le señalare la ley dictada...". Digamos de paso que la doctrina ha entendido que estas modificaciones "son enmiendas accidentales, que no alteran si significado anterior", según lo sostenido por Augusto Durán Martínez en Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (Arts. 174 y 175 de la Constitución), en "Reforma Constitucional 1997. Ed. INGRANUSI. Montevideo, 1997, p. 89.
(18) Obviamente también la ley de creación le otorga al MVOTMA, atribuciones o poderes jurídicos en la materia de su competencia a tenor de lo dispuesto por los arts. 2º.; 3º. nums. 6),8),9) y 10); 4º.,6º.,8º.; 9º. y 13º. sin perjuicio de lo establecido en el art. 181 constitucional y de otras leyes o disposiciones, tales como las contenidas en las leyes 16.170 (arts. 453 y 455) y 16.736 de 5 de enero de 1996 (arts. 442 y ss.).
(19) Osvaldo Mantero de San Vicente con la colaboración de Daniela Cabral. Derecho Ambiental. FCU, Montevideo, 1995.
(20) Id., págs. 340-341.
(21) Id., pág. 341.
(22) Proyecto Directrices, op. cit., p. 129.
(23) Este decreto, publicado en el Diario Oficial el 13 de julio de 1994, establece que le corresponde al P.E. la fijación de las políticas nacionales de OT y constituye, en la órbita del MVOTMA, la Comisión Técnica Asesora de OT, compuesta por el Plenario; el Comité Coordinador y la Secretaría Permanente, etc.
(24) El régimen de los criterios técnicos para la formulación de las estructuras organizativas así como las correspondientes instrucciones, en el contexto de la reforma del Estado, se complementa con diversos Instructivos del CEPRE, entre los cuales el No.3/996, p. ej., desarrolla las nociones de cometidos sustantivos y no sustantivos, de apoyo, las formas respectivas de prestación, etc.
(25) Estos son los "cometidos sustantivos" de la DINOT. La categoría "cometidos sustantivos" configura, como recordamos, al decir de Brito, una "innovación en el régimen de los cometidos estatales" (en Mariano R. Brito: Algunas innovaciones en el sector público: personas públicas no estatales en la ley No. 16.736. Anuario de Derecho Administrativo. Tomo V. FCU. Montevideo,1996.). Es obvio que dicha categoría y la clasificación de la que forma parte (que, como se expresó, distingue entre sustantivos, no sustantivos y de apoyo), obedece a un criterio técnico organizativo y administrativo de análisis de los cometidos del Estado y que coexiste con la clasificación tradicional en la doctrina nacional que, basándose en un criterio político-teleológico y juspublicista distingue en los cometidos estatales, o sea en las múltiples actividades o tareas que el derecho, en mérito a las ideologías dominantes en un momento y lugar determinado, pone a cargo del Estado, los aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada, los cometidos esenciales, los servicios públicos, los servicios sociales y la actividad privada individual a cargo de entidades públicas (Cfr. Enrique Sayagués Laso: Tratado de Derecho Administrativo. Montevdieo,1974. S/e.. T.I, p. 55). En este segundo sentido, participo de la corriente que sostiene que el OT es un cometido esencial del Estado a nuestra altura histórica y ello en atención a que el territorio pertenece a la esencia del concepto de Estado o de Gobierno Departamental o de Municipio, integrando en el primero el conjunto de sus elementos esenciales (art. 1º. de la Constitución) y calificando el núcleo caracterizante de la descentralización política configurada en los Departamentos y Municipalidades. Es obvio que en la producción de políticas y normas y el ejercicio de controles en que se expresa, de regla, el OT, hay puntos de contacto con la regulación de la actividad privada, pero estos extremos se relacionan más bien con el discurso científico sobre los poderes más que con lo relacionado a la materia que es la que, ahora, consideramos. Pero, aún así, esa producción de políticas, normas jurídicas y controles, se ejerce en una actividad estatal dotada de poderes intensos, esencialmente limitativos de la libertad individual a través de la fuerte presencia de los poderes de policía; con un régimen sancionatorio severo comprensivo de un abanico represivo que va desde la nulidad a la multa o a la destrucción coactiva de lo hecho en infracción y a la recomposición forzada y, en fin, hay tal inherencia con la acción de gobierno que es inconcebible que el OT, como cometido estatal pueda estar a cargo de particulares, ni aún como concesionarios. Sin perjuicio, claro está, de la actividad privada de aplicación de directivas de planificación, de planes consensuados y concertados entre particulares dentro del ámbito de su libertad efectivizando una gestión privada de excelencia, calidad y sostenibilidad ambiental, o de las técnicas de concertación y asociación público-privada que el moderno derecho ambiental y de OT, contemplan y promueven.
(26) Esta disposición legislativa es valorada como el hito que, en el desarrollo del derecho positivo uruguayo, marca el comienzo de la legislación propiamente ambiental. Es también la piedra angular del edificio institucional de la Administración y gestión ambiental en el país. Posee un énfasis orgánico institucional casi exclusivo, por lo que, con razón, se reclama una ley general de protección ambiental, de orientación material y ordenada a proyectar el art. 47 de la Carta. En nuestras clases en la UCUDAL, de Montevideo, hemos formulado una periodización de la historia del derecho ambiental en Uruguay que identifica una (1) prehistoria del Derecho Ambiental -desde la Colonia o del derecho hispánico e indiano hasta la promulgación de la ley No. 14.053 de 30 de diciembre de 1971(de creación del Instituto Nacional de Preservación del Medio Ambiente) caracterizado por una producción normativa de incidencia ambiental pero basadas en criterios utilitarios o economicistas de protección de recursos; seguidamente una (2) protohistoria, etapa abierta por la ley últimamente citada en que junto a la emergencia creciente de la conciencia ambiental y preservacionista en sectores amplios del liderazgo social y político, se adoptan normas y acciones precursoras y se participa en el movimiento mundial de protección ambiental; y finalmente, la etapa vigente (3) de legislación propiamente ambiental, a partir de la ley 16.112, con normas de naturaleza protectora, global y sistémica propias del Derecho Ambiental. La conciencia de que con esta última norma se entraba en una etapa nueva y que el país se ponía al día con un desarrollo universal, estuvo presente en el Mensaje enviado por el P.E. al Parlamento. Igualmente lo estuvo en el texto del Plan Nacional de Acción de la República Oriental del Uruguay presentado a la Cumbre Mundial de las Ciudades, Hábitat II, en Estambul, Turquía, 1996.
(27) Daniel Hugo Martins, op. cit., p. 366.
(28) Sólo se analizará, como doctrina extranjera, autores españoles, franceses y argentinos, estimados representativos de su acervos técnicos nacionales, por su relevancia en el medio nacional y por su común pertenencia a la tradición del derecho latino-continental. Sin perjuicio de ello, se harán remisiones puntuales a legislaciones de países anglosajones y otros, cuando se examine el derecho comparado, ya que en esta parte el texto está tratando el relevamiento de doctrina.
(29) Cfr. Ramón Martín Mateo, Tratado cit., p. 275.
(30) Cfr. Ramón Martín Mateo, Manual cit., pags. 212 y ss..
(31) Ramón Martín Mateo, Tratado cit., págs. 275 y ss..
(32) Trae a colación Martín Mateo la Declaración de Estocolmo cuyo Principio 14 dice: "La planificación racional constituye un instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio".
(33) Esta idea tiene hoy, ciertamente, el valor de un mito, al modo en que Georges Sorel (1847-1922) en sus "Reflexiones sobre la violencia" identificó a la huelga general como el mito del sindicalismo revolucionario de los productores imbuídos de la nueva moral. La gestión ecosistémica de la biósfera es una imagen motriz con escasa o nula posibilidad racional de realizarse. El movimiento ambientalista, no obstante, todos los días y en todos lados, la evoca para renovar los esfuerzos en pro de la salvación planetaria.
(34) Jerome Monod et Philippe de Castelbajac. L Aménagement du territoire. Presses Universitaires de France. Collection Que sais- je?. París, 1993, 3.ed..
(35) Hacemos referencia en el texto a los Ministerios por fidelidad a lo escrito por los autores que dan base al contenido de este párrafo. Por nuestra parte agregamos que el OT supone cuestionar de raíz la imagen tradicional de la organización administrativa, cuyo prototipo de máximo rango jerárquico se expresó en el P.E., estructurado como un sistema planetario, en que los planetas (Ministerios o Secretarias o Direcciones) se vinculan directa y biunivocamente con el astro rey (el sol del sistema, Presidencia de la República, Primer Ministro, etc,) sin demasiadas interacciones directas u horizontales entre ellos. Este modelo, tradicionalmente también, se reproduce en todos lo niveles, nacionales o departamentales, del Estado. El OT en el contexto de la directriz sistémica del Derecho Ambiental, opone a esa imagen, la de una organización en red "inteligente" y sufraga por ella en razón de su superior eficiencia y eficacia en el obrar, sin mengua de las relaciones de jerarquía que, en último término, aseguran la unidad de acción del estado. Como breve apunte teorético -justificado por la centralidad actual de la noción de red en las políticas públicas y en las doctrinas que las sustentan- corresponde recordar que, hace ya muchos años, el catedrático de Ciencia de Sistemas de la Universidad de Portland, Magoroh Maruyama, al analizar "la transición de la era industrial a la postindustrial" sostuvo que este proceso no se restringía a un simple cambio cuantitativo o cualitativo, sino que más bien implica "el paso de nuestra lógica tradicional, con sus dos milenios y medio de antigüedad a un nuevo tipo de lógica". Decía que mientras la "lógica de la era industrial" basada en la tradición aristotélica y en la ética competitiva, se centraba en la homogeneidad, en la jerarquía, en la conquista de la naturaleza y en el pensamiento en categorías subsistentes, la "lógica de la era postindustrial", portadora de un nuevo paradigma científico y basada en una filosofía y en una ética simbióticas, postula la heterogeneidad, la interacción, la armonía con la naturaleza y un pensar ordenado al contexto social. Para la lógica postindustrial, un concepto pivotal de la filosofía de la heterogeneidad es el concepto de red ya que se entiende que lo que caracteriza a la sociedad es la índole de las interrelaciones que los individuos desarrollan entre sí, lo que sustenta una metodología analítica que pasa de lo deductivo axiomático tradicional a la complementariedad, con la consecuencia de la superación de los paradigmas científicos fundados en la causalidad unidireccional (determinismo de las relaciones causa-efecto) por los paradigmas basados en la mutua causalidad y en la constatación de la pluralidad de "retornos causales" en el Universo. Cfr. Magoroh Maruyama: La lógica postindustrial en "Los próximos 25 años. Antesala del Siglo XXI" Compilados Andrew A. Spekke. Libros del mañana esperanzado. Ediciones Tres Tiempos. Buenos Aires, 1975, ps. 73 y ss.
(36) Dicen muy acertadamente Monod y de Castelbajac: " L´aménagement du territoire se renierait donc s´il n´étaxit décentralisé; et, à travers la reherche d´une meilleure utilisation de l´espace, l´idée devait peu a peu se faire jour que l´action des pouvoirs publics serait assurée mieux et plus vite si les collectivités territoriales avaient davantage de libertés et de moyens, et si l´État consacrait davantage d´attention aux grands questions et perdait moins temps dans les détails", op. cit. p. 35. He aquí el resúmen del OT: el estado nacional a lo grande; el municipio a los detalles, todo en el contexto sistémico de la coordinación, de la planificación estratégica y del control de resultados y responsabilidades.
(37) Dicen Monnod y de Castelbajac: " Mais bien que le département ait constitué et constitue le support habituel de l´action administrative, il était inévitable que de nombreux ministéres ne puissent s´en contenter et soient amenés à utiliser des échelons plus vastes. Pendant que l´on affirmait sollenellement l´intangibilité du département, les necésités quotidiennes conduisaient à multiplier les échelons interdepartamentaux. La rareté des spécialistes dans certains disciplines et l´imposibilité d´utiliser de façon rentable au niveau départamental les nouveux materiels informatiques, ne firent que précipiter cette évolution".
(38) Del régimen francés de las regiones, ha sostenido entre nosotros, Daniel H. Martins que: "También el legislador francés creó la Región en 1972, como establecimiento público, regida por un Consejo Regional, con facultades para estudiar el desarrollo, proponer la coordinación y racionalización de las inversiones a realizar por las colectividades territoriales y participar en el financiamiento del equipo de las comunas y sus agrupaciones. La región es, entonces, supramunicipal pero con exclusiva finalidad de planificación y coordinación económica", en Daniel Hugo Martins: Regímenes Municipales Contemporáneos en "Constitución y Administración", op. cit. p. 627 y ss.; la cita es de la pág. 632.
(39) En cualquier lado, las políticas de OT no deben ser sólo "políticas de Estado", sino fundamentalmente, además, políticas de todo el Estado
(40) Con razón dicen Monnod y de Castelbajac: "Une autre règle d´or de l´aménagemant s´apelle persévérance. Les décisions de localisation engagent leurs promoteurs sur plusieurs décennies et les pionniers qui participent au dèmarrage des zones deshéritées doivent être assurés que leur effort s´insère dans un programme dont la réalisations sera menée jusqui´a son terme. Qu´un doute subsiste dans leur esprit sur la détermination des pouvoirs publics et le démarrage de cette politique devient inipossible. L´Étát se doit done de definir clairement ses objectifs d´aménagement, même si cela implique des choise politiquement déplaisents, et S´y tenir. Op. cit., págs. 52-53.
(41) José R. Dromi: Derecho Administrativo económico. Ed. ASTREA, Bs. As., 1979.
(42) Cfr. Dromi op. cit. publicado, además, como Cap. VII de: "Orden Económico y Derecho Administrativo" por Ramón Díaz ed al.. Editorial Jurídica Amalio Fernández. Montevideo,1980, p. 139.
(43) Dromi, op. cit., p. 140.
(44) Este autor define a la Administración Económica como "... un conjunto de procedimientos y órganos por medio de los cuáles la autoridad pública interviene la Economía. De este modo se desarrolla la misión directora del Estado sobre la producción, distribución y consumo de riquezas, que comprende la elaboración de una política económica coherente y sistemática y el control de su ejecución. Esta Administración Económica supone un cúmulo de pequeñas o grandes normas que constituyen fuente de poderes que delimitan las relaciones externas entre la Administración Pública y la iniciativa privada", Dromi, op. cit., p. 142.
(45) Cfr. Dromi, op. cit., p. 145.
(46) Cfr. Dromi, op. cit., p. 148.
(47) Id., op. cit., p. 148.
(48) Id., op. cit., p. 149.
(49) Roberto Dromi: Nuevo Estado. Nuevo Derecho. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1994, ps. 377 y 378.
(50) Dromi, op. cit, ps. 378-379.
(51) Id. pág. 381.
(52) Id. pág. 383.
(53) Dromi, id. Págs. 387-388.
(54) E. Vide Mariano R. Brito: La intervención del Estado en el Dominio Económico, en Orden Económico y Derecho Administrativo por Ramón Díaz y otros. Ediciones Jurídicas Amalio Fernández. Montevideo, 1980, págs. 115 y ss.).
(55) Brito, Op. Cit. pág. 121.
(56) Brito, Op. Cit. págs. 122-123.
(57) Brito, Op. Cit. Pág. 125.
(58) Es constatable a nivel de la Sección II de la Constitución, la existencia de una serie de bienes y valores fundamentales de las personas y de la Humanidad, que el constituyente declara de especial protección. Así ocurre por ej.con la infancia y la juventud (art. 41 inc. 2), la maternidad (art. 42 inc. 2), el "bien de familia" (art. 49), las actividades productivas cuyo destino sea la exportación o que reemplacen bienes de importación (art. 50 inc. 1), el trabajo (art. 53 inc.1), y el medio ambiente (art. 47). La nota que unifica las hipótesis es la vulnerabilidad o fragilidad de los bienes o valores implicados. De aquí que pueda establecerse una categoría constitucional de bienes valores fundamentales vulnerables, frágiles o débiles, ante las cuales la actividad estatal debe ser positivamente protectora. Obsérvese que en otros casos, ante situaciones de "fortaleza" o acumulación de poder, el constituyente impone el contralor del Estado (art. 50 inc.2 sobre organizaciones comerciales o industria trustificadas.)
(59) Brito, Op. Cit. Pág. 129.
(60) Brito, Op. Cit. Pág. 131.
(61) Esta apertura al pluralismo es reivindicada por el Prof. Brito desde la perspectiva administrativa que profesa. Halla todavía una plenitud mayor en el campo del Derecho Ambiental , en que la información y la participación ciudadanas se elevan a principio fundamental. (Cfr.Michel Prieur Droit de L environnement Edition Dalloz, Paris 1996, especialmente págs. 101 y ss. Ramón Martín Mateo Manual cit. pág. 56 y ss., y Ramón Martín Mateo Tratado cit. pág. 159)
(62) Brito, Op. Cit. Pág. 132.
(63) Brito, Op. Cit. Pág. 132.
(64) Id.
(65) Brito Op. Cit. Pág. 132-133.
(66) Ver además del texto comentado, la obra: "Historia de las Ideas Políticas". Ed. INGRANUSI, Montevideo, 1993, en especial, págs. 389 y ss. Nótese la influencia de las posturas de Bertrand de Jouvenal sobre el crecimiento del poder.
(67) Cfr. Prat en "Orden económico..." pág. 80.
(68) Id., pág. 84.
(69) Respecto a este capítulo de orientaciones o directrices agrega Prat otras consideraciones: de mucho interés en pág. 85 y en pág. 86, op. Cit..
(70) Prat, en "Orden económico...", pág. 87.
(71) Horacio Cassinelli Muñoz, Derecho Público T.II , Ed. de la Oficina e Apuntes del CECEA, Montevideo, 1973, pág. 269.
(72) Vide publicación del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente. Dirección General para la Vivienda, el Urbanismo y la Arquitectura, Madrid, 5ta. edición, 1995.
(73) Tal como lo sostiene Jerome Chapuisat (en Le Droit de L´urbanime, Ed. P.U.F. colección. Que sais-Je? No. 2130, París, 1996) estos instrumentos se encuadran en un orden normativo que los rige, ya que las reglas de urbanismo se imponen a cualquiera que desee proceder a una utilización del suelo. El término reglas de urbanismo, es tomado en un sentido material de disposiciones que edictan reglas relativas al urbanismo, independientemente de su forma jurídica, sean legislativas o administrativas. Siendo muy numerosas, Chapuisat, clasifica dichas reglas en tres categorías siguientes:
1) Las reglas generales establecidas por el Estado Central y que son de aplicación directa e independiente de las reglas locales.
Estas reglas dice el autor, son de dos órdenes distintos ya que unas fijan los principios de ordenamiento y urbanismo y otras restringen el derecho de construir. Dice de las primeras:¨Les Lois dáménagement et d´urbanisme, quand la gestion de l´urbanisme relevait de l´Etat, il appartenait à ses représentants, le plus souvent le préfet, d´arbitrer entre les intérêts divergents qui pouvaient opposer les comunes aux collectivités administratives de niveau supérieur (...). Le probléme se pose en termes nouveaux lorsque la loi du 7 janvier 1983 fait de l´Urbanisme une compétence désormais communale. Les partis ou choix d´urbanisme, arrêtés localement, vont devoir tenir compte de certaines priorités d´intérêt national ou régional: C´est pour cela que l´article L.111.1.1 du Code de l´Urbanisme prévoit les lois d´aménagement et d´urbanisme et les directives territoriales. Ces dispositions out entre elles une relation hiérarchique directe, la loi d´aménagement et d´Urbanisme (LAU) s´impose á la directives territoriale d´aménagement (DTA), qui s´impose au schéma directeur (s´il existe) avec lequel le plan d´occupation des sols doit être compatible (pags. 13 y 14).
2) Las reglas locales; y
3) Las reglas especiales
En ellos se contienen los instrumentos fundamentales que se mencionan en el texto.
(74) Cfr. Chapuisat, op. cit. pág. 18. Agrega en el mismo lugar el autor: "C´est donc un document d´orientation présenté sous la forme d´un schéma. Cette nature de schéma explique la présentation allégée du SD qui comprend simplement un rapport écrit et des documents graphiques qui n´ont vocation qu´á l´orientation. Bien qu´ élaborée localement, ils doivent élvidement tenir compte et donc être compatibles avec les DTA ou, à défaut les LAU et aussi les projets d´intéret général de l´Etat et d´autres colléctivités publiques".
(75) La información relativa a la legislación italiana, con comentarios doctrinarios puede consultarse en "Regímenes Municipales Contemporáneos" por Daniel H. Martins, en "Constitución y Administración", ya citado, págs. 627 y ss.En este mismo trabajo Martins encara el problema de la compatibilidad entre la autonomía municipal y el planeamiento o planificación territorial, tema que a su juicio angustia a juristas y urbanistas en América y Europa pero que dada la extensión territorial de los Departamentos no se plantea en Uruguay. En esta materia de la planificación territorial y urbanística se puede apreciar un proceso normativo-institucional, de validez practicamente universal, por el cual una legislación "paralela" al decir del Prof. Martins citando a ALBI, a las leyes orgánicas municipales va recortando la materia y las competencias municipales crear instituciones nacionales o provinciales. Seguramente la incorporación al derecho uruguayo de la legislación ambiental y de ordenamiento territorial, la creación del MVOTMA y la DINOT, están planteando la misma problemática. De hecho, tanto los sucesivos proyectos de leyes sobre Ordenamiento Territorial y General de Protección Ambiental, redactadas en el ámbito de esa Secretaria de Estado, han encontrado dificultades derivadas precisamente en la compatibilización de sus disposiciones con el régimen autonómico municipal. Incluso, con referencia al Primer Proyecto de ley sobre ordenamiento territorial (gestado en el periodo 1990-1994), fue la oposición cerrada e inmediata, basada en la defensa de la autonomía municipal, que dio como resultado que el Proyecto abortara. Es interesante resaltar que, de acuerdo a Martins, estas preocupaciones vienen desde la época de los "planes reguladores" en la década del 40, y que han motivado pronunciamientos sucesivos en los Congresos Interamericanos de Municipios (como los que este autor cita expresamente de Buenos Aires en 1949 y Montevideo en 1953). El Primer Seminario Interamericano de Estudios Municipales, San Pablo, 1958 concluyó en este asunto:
1) El Municipio deberá participar de la planificación regional, por medio de consorcios o convenios con las autoridades de los gobiernos nacionales, de los estados miembros o provincias y entre los municipios interesados.
2) Cuando se trata de Planificación Regional se debe estudiar lo regional en términos de inter municipal.
3) El organismo jurídico administrativo adecuado para conducir la planificación sería la agrupación o unión de municipios, como sociedad dotada de jurídica propia, con el objeto de la solución de los problemas comunes en la respectiva área local.
(76) Cfr. Martins, op. cit. págs. 644-645.
(77) Cfr. Martins, op. cit. pág. 646.
(78) Una recopilación de normas de ordenamiento territorial y urbanístico se encuentra en el volumen Ordenar las Ciudades 2 Recopilación Normativa. Publicado en convenio entre la Intendencia Municipal de Montevideo y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Imprenta Editorial Altamira SRL, Montevideo, agosto de 1991.
(79) Recordamos que el PNUMA ha definido a la norma ambiental como "la norma jurídica que regula conductas humanas que pueden influir de una manera importante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente" ( .... PNUMA / RPALC / PR-S-1, pág. 91).
Sobre la base de criticar la inclusión del término "importante", el Prof. Dr. Mateo Magariños de Melo, prefirió definir la normativa ambiental como "aquella que regula todo lo relativo al medio ambiente como bien jurídico global en si mismo". En definitiva, las normas ambientales son esencialmente caracterizadas por su finalidad de protección a la biosfera y sus procesos, incluyendo ecosistemas naturales y artificiales, fuera de toda consideración relativa a su utilización patrimonial o de otro tipo singular.
(80) Es de destacar que los documentos del Proyecto Directrices parten de una evaluación del territorio que constata su inserción en un "proceso cargado de saltos cualitativos, de acontecimientos y rupturas " iniciando "un nuevo ciclo de desarrollo territorial", ciclo cuyo rasgo central "parece ser una creciente desarticulación entre los procesos y componentes del espacio nacional" (ciudad, microrregión, cuenca productiva), componentes que se comportarán de acuerdo a su inserción diferencial en el escenario globalizado. De aquí que a la contratación de la reestructuración constatación real económico - productiva de las coordenadas territoriales, el O.T. como planeamiento y gestión, responde con una reestructuración de las políticas, normas e instituciones de gobierno.del territorio entre las que se ubican las regiones. (Los entrecomillados indican textos que corresponden al Documento: Bases de Discusión del Informe Final de Directrices, Setiembre 1996).
(81) Cfr. Danilo Veiga: Desarrollo regional en el Uruguay: Características y evolución reciente. CIESU, Montevideo, 1991. La estructura socio - económica sea analizó e interpretó a través de cinco factores o dimensiones: Diversificaciones socio económica, inmigración, educación, agroexportación y variación del empleo industrial. Se elimina a Montevideo, por razones metodólogicas. El trabajo de investigación de CIESU contó con el apoyo de SAREC (Swedish Agency for Research Corporation With Depeloping Countries) y con la participación de Mario Lombardi y Enrique Mazzei, además de Veiga. Los entrecomillados del texto son transcripción de la publicación de Veiga, arriba mencionada. Bajo el título Referencias, en ese libro, hay una lista de trabajos sobre el tema, nacionales y extranjeros.
(82) Cristina Vázquez: Modificaciones a la Constitución de 1967 en materia de descentralización, en Ruben Correa Freitas y Cristina Vázquez: La Reforma Constitucional de 1997. FCU, Montevideo, 1997.
(83) Eduardo Esteva, Las Políticas de descentralización, en Reforma Contitucional, 1997. Ed. UCUDAL / Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político. Montevideo, 1997, págs. 109 y ss..
(84) Este ha sido un tema preferido de la doctrina juspublicista y administrativa De manera que todo Tratado Manual en esas disciplinas informa adecuadamente en la materia. Baste mencionar en la doctrina nacional, el ya citado Tratado de Sayagués Laso y los trabajos clásicos del Dr. Aparicio Méndez: Sistemas Orgánicos (Montevideo, 1973) y La Jerarquía (Montevideo, 1973). Igualmente en los Estudios de Derecho Administrativo (Montevideo, 1979) en el Tomo I se incluye una investigación de Méndez titulada: La descentralización - concepto y características.
(85) Que opera como un pre-supuesto lógico, sin perjuicio de que, en la historia de la evolución de las instituciones jurídicas, el centralismo Absolutista precedió a los procesos de descentralización.
(86) Sayagués Laso, Tratado cit. T.I. pág. 204).
(87) Cristina Vázquez: La descentralización, en Ruben Correa Freitas y Cristina Vázquez, op. Cit. Págs. 103 y ss.).
(88) Id. pág. 106.
(89) Existe una amplia bibliografía disponible acerca de la evolución histórica de las instituciones locales y departamentales. Los nombre de Alberto Demichelli (que en 1929 editó "El Gobierno local autónomo") o de Daniel Hugo Martins (que en la década del 70 publicó su trabajo "El Municipio Contemporáneo", entre otra copiosa y excelente obra municipalística) son dos de los más importantes. Asimismo el tema es normalmente enfocado en las exposiciones sobre la historia constitucional del país. Las líneas generales de la evolución en las normas de rango constitucional, dan cuenta de un inicio en la Constitución de 1830 que bajo el título del "Gobierno y Administración interior de los Departamentos" estableció una Junta Económica Administrativa, de elección directa por el pueblo, con funciones de fomento y el Jefe Político, agente del P.E. nacional de quien dependen los Tenientes en pueblos subalternos, pasando por la amplia autonomía política, administrativa presupuestal, tributaria y financiera configurante de un régimen cuasi federal en la Constitución de 1918; continuando con las restricciones de la Carta de 1934, y adquiriendo en las Constituciones de 1952 y 1967 un apreciable grado de autonomía administrativa y legislativa. Por su parte, la evolución legislativa registra como sus hitos más importantes: el Decreto de 22 de octubre de 1867; el Reglamento Orgánico de la Junta Económico-Administrativa de Montevideo, de 4 de diciembre de 1891; la Ley Orgánica de Juntas de 10 de julio de 1903; la Ley de Intendencias de 18 de diciembre de 1908; la Ley Orgánica de Gobiernos Locales de 23 de diciembre de 1919 y la Ley Orgánica Municipal, ya citada (vide, para comentarios a cada una de estas normas, Crisitna Vázquez, op. Cit. Pág. 108-110). Dada la concatenación de las normas vigentes de 1935 con sus predecesores hasta el inicio de las normas citadas, algunos autores se cuestionan hoy que continúa rigiéndose la descentralización territorial por disposiciones del S. XIX).
(90) Eduardo Esteva: "Las políticas de Descentralización (arts. 50, 230 inc. 5, 298 num 2 y D.T. y E.X.) en op. Cit. En nota 83.
(91) Los textos analizados por Esteva son: art.50 inc. 3: "Asimismo, el Estado impulsará políticas de descentralización de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general"; 230 inc. 5: "... La oficina de Planeamiento y Presupuesto asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo, así como en la planificación de las políticas de descentralización que serán ejecutadas: A) por el Poder Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, respecto de sus correspondientes cometidos; B) por los Gobiernos Departamentales respecto de los cometidos que les asignen la Constitución y la ley. A estos efectos se formará una Comisión Sectorial que estará exclusivamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes, y de los Ministerios Competentes, la que propondrá planes de descentralización que previa aprobación por el Poder Ejecutivo, se aprobarán por los organismos que corresponda. Sin perjuicio de ello, la ley podrá establecer el número de los integrantes, los cometidos y atribuciones de esta Comisión, así como reglamentar su funcionamiento; la Oficina de Planeamiento y Presupuesto tendrá además los cometidos que por otras disposiciones se le asignen expresamente así como las que la ley determine"; 298 nums. 2 y 3: "La ley (...) podrá: .... 2) Destinar al desarrollo del interior del país y a la ejecución de las políticas de descentralización, una alícuota, de los tributos nacionales recaudados fuera del Departamento de Montevideo..Con su producido se formará un fondo presupuestal, afectado al financiamiento de los programas y planes a que refiere el inciso quinto del art. 230. Dicha alícuota deberá ser propuesta preceptivamente en el Presupuesto Nacional. 3) Exonerar temporariamente de tributos nacionales, así como rebajar sus alicuotas a las empresas que se instalaren en el interior del país" y Disposición Transitoria y Especial X): "En tanto no se dicte la ley prevista en el penúltimo inciso del art. 230, la Comisión Sectorial estará integrada por los delegados de los Ministerios Competentes y por cinco delegados del Congreso de Intendentes debiendo instalarse dentro de los noventa días a partir de la entrada en vigencia de la presente Reforma Constitucional".
(92) Esteva, op. Cit., pág. 110.
(93) Cristina Vázquez: Modificaciones a la Constitución de 1967 en materia de Descentralización, introducidos en virtud de la Reforma Constitucional de 1997, en Ruben Correa Freitas - Cristina Vázquez. La Reforma Constitucional de 1997, FCU, Montevideo, 1997, págs. 117 y ss..
(94) Tanto al exponer los análisis del Prof. Esteva como aquí, respecto del aporte de la Dra. Vázquez, aludimos a desarrollos doctrinarios muy nuevos en la doctrina constitucionalista dada la novedad de la incorporación de estos conceptos en el texto constitucional. Dentro de las disciplinas técnicas derivadas de la ordenación territorial o el urbanismo, por el contrario, como se expuso incluso antes en este trabajo, la planificación del desarrollo regional es en sí mismo, toda una disciplina con perfecta autonomía, inclusive académica, de universal difusión. El "Glosario" elaborado por la DINOT del MVOTMA ("Ordenamiento Territorial, Definiciones Básicas Ed. DINOT/MVOTMA, Montevideo, 1995) recoge algunos términos a los que define. Así por ejemplo, define: Desarrollo regional integrado (Planificación del) "Proceso dirigido a producir cambios físicos, sociales, institucionales, económicos, culturales, etc. Para beneficiar permanentemente la calidad de vida de la comunidad de una región, en coherencia con el plan nacional de desarrollo. El mencionado proceso se compone de tres partes inter-relacionadas entre si: I) Diagnóstico de las principales restricciones y potencialidades; II) Estrategia de desarrollo, especificando horizontes temporales; III) Paquete coordinado de proyectos de inversión de infraestructura, de producción, de servicios e intitucionales que interactúan entre sí, temporalmente acotados dentro de un plan de acciónpara ejecutar la estrategia de desarrollo." También define "Desarrollo regional sustentado" como: "Procesamiento de los factores económicos con la más eficiente y permanente relación beneficio-costo, ponderado por principios de redistribución de la riqueza, equidad y justicia social con un costo ambiental equilibrado. El término "regional" implica considerar genéricamente un ámbito espacial, definido ya sea por criterios funcionales, geográficos, políticos o administrativos." Estas definiciones están claramente influidas por la difusión académica y técnica generada en diversos centros de prestigio internacional. Dejando de lado los ámbitos europeos o noratlánticos en general, debe imputarse al ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe y de Planificación Económica y Social) y a CEPAL una poderosa incidencia en el medio. Los nombres de Sergio Boisier (Director de Políticas y Planificación Regional del ILPES), Carlos de Mattos, Gladys Zurita, F. Albuquerque, R: Velasco, etc., se encuentran entre quienes han formulado aportes y publicaciones de alta incidencia. Precisamente el primero S. Boisier ha contribuido a centrar el enfoque del desarrollo regional en vinculación: a) con la crisis del Estado Nacional y la globalización; b) con la "construcción de la región" como parte de un proceso descentralizador que al inspirarse en una visión societal y no meramente administrativo-burocrático, alcanza la dimensión de un proyecto democratizador que llega tanto el orden congnitivo o cultural como a las percepciones de las poblaciones; c) con un enfoque analítico y operacional que apunta a la disposición de categorías utilizables para la evaluación continua de las políticas, tal como: la autonomía decisional (que permite la elección de los "estilos" de desarrollo y la aplicación selectiva de instrumentos), capacidad regional de captación y reinversión de excedentes, de inclusión social, etc.; d) con al postulación de una modificación radical en la forma de "hacer región" en la cual el desarrollo regional es una cuestión que depende más de la "calidad de gestión" que de la cuantía de recursos financieros, de manera de evitar una reproducción a nivel regional de las rutinas centralizadas de viejo Estado burocrático y dar lugar a un ineludible proceso de modernización; y e) con una concreción de la modernización de la gestión del desarrollo regional, a través de la generación de instrumentos institucionales de fomento tales como: 1) las Corporaciones de Desarrollo Regional, que con regímenes de derecho público o privado han sido extensamente aplicadas a nivel internacional, en cuya estructura se integran los sectores públicos y privado, configurándose en portadoras de una visión global de desarrollo, superando prácticas sectoriales y generando una oferta de servicios estratégicos al empresario; 2) las Sociedades Mixtas de Desarrollo Regional, respecto de las cuales la experiencia internacional registra diversas categorías como las dedicadas a la construcción de viviendas, las dedicadas a la urbanización (ya sea urbanizando o equipando tierras para venderlas a constructores privados o promoviendo la construcción de centros comerciales, etc.) y la de gestión de servicios y equipamientos públicos como parques industriales, terminales, metros, mercados mayoristas, centros culturales, etc.; y 3) las instituciones de servicio al sector privado, en materia de infraestructura tecnológica, coordinaciones, etc.
(95) La Ley Chilena No. 19.175 de 11.11.1992 sobre Gobierno y Administración Regional (conocida como Ley Orgánica Regional o LOR) establece en su art. 1 (Tit. I) que: "El gobierno interior de cada región reside en el Intendente, quien será el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción". A su vez, el art. 13 (Tit. II) dispone que: "La Administración superior de cada región del país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella".
(96) Horacio Cassinelli Muñoz: Las materias departamental y municipal (art. 262, incisos respectivos) en Reforma Constitucional 1997, op. cit. págs. 123 y ss.
(97) Cristina Vázquez: Los Acuerdos en los Gobiernos Departamentales. El Congreso de Intendentes (arts. 262, incs. Respectivos) en Reforma Constitucional 1997, Edición de UCUDAL - Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político ya cit. págs. 129 y ss. y Cristina Vázquez: Modificaciones a la Constitución de 1967 ... en Ruben Correa Freitas - Cristina Vázquez: La Reforma Constitucional de 1997 ya cit. págs. 133 y ss.
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