Leímos Para Usted: Renato Lechuga
Gestor y Planificador Territorial Municipal.
(*)Información aportada por Germán Ruiz, ing. agrónomo, (german.ruiz@sag.gob.cl) y Mario Lagos, ing. agrónomo, (mario.lagos@sag.gob.cl), SAG, Departamento de Protección de los Recursos Naturales Renovables –DEPROREN-.
Promover el desarrollo de las personas y del país constituye un permanente desafío que genera hoy día nuevos retos, entre los que cabe mencionar los aspectos económicos; el nuevo rol de las ciudades; los avances tecnológicos; la forma de ocupación del territorio; la descentralización y la participación ciudadana. El país necesita incorporarse al mundo tanto desde un punto de vista histórico y cultural, como en los negocios de los mercados.
Tan importantes como las ventajas comparativas de Chile, en términos de recursos productivos, son las oportunidades que su particular ubicación geográfica le ofrece, en la medida que puede constituirse en la plataforma comercial para Sudamérica y en especial para el Cono Sur, frente a la cuenca del Pacífico.
Es necesario apreciar el territorio atendiendo a las diferentes formas de habitarlo, desde aquellas áreas más rurales, hasta las más urbanas. En esta continua búsqueda, es preciso considerar los requerimientos específicos de cada asentamiento humano, su tamaño, sus atributos principales y ventajas comparativas a fin de entregar las respuestas más cercanas a sus características. No son comparables los problemas de un poblado pequeño, frente a los de una ciudad grande, tanto en cuanto a su concepción, como respecto de la complejidad y tipo de instrumentos útiles para su desarrollo.
El aprovechamiento de las ventajas comparativas de cada parte del territorio a lo largo y ancho del país, requiere la adopción de decisiones estratégicas en lo que se refiere a la forma de utilizarlo.
Para el Servicio Agrícola y Ganadero es urgente trabajar una propuesta para introducir la dimensión ambiental y el análisis espacial en el ordenamiento territorial. Aquí debieran centrarse los esfuerzos sobre la base de principios y criterios generales a nivel nacional y las respectivas adaptaciones a nivel regional respecto del más apropiado manejo y uso del territorio; en este caso, deben tener relevancia los principios ambientales que tienen por objeto resguardar los aspectos relacionados con el patrimonio natural y cultural del país, los aspectos de escasez de recursos, así como los atributos sobre la biodiversidad de los mismos y, con ello, asumir un sistema regulatorio del uso del suelo con el objeto de defender y valorizar el suelo de mayor productividad silvoagropecuaria.
Tradicionalmente se ha interpretado que el Ministerio de la Vivienda es el organismo que regula el uso del territorio, aunque existe una serie de otras instituciones y ministerios con atribuciones sobre los recursos naturales básicos y productivos que forman parte del territorio.
Tradicionalmente se ha interpretado que el Ministerio de la Vivienda es el organismo que regula el uso del territorio, aunque existe una serie de otras instituciones y ministerios con atribuciones sobre los recursos naturales básicos y productivos que forman parte del territorio.
Sin embargo, no se ha logrado la formación de un grupo interdisciplinario e interinstitucional que visualice estos temas en forma integral y que de una visión sistémica.
Dada la diversidad geográfica del país, se requiere tener en cuenta y asumir las aptitudes, además de sostener un uso óptimo en lo que respecta a los siguientes ámbitos: residencial; uso agrícola, forestal e industrial; conservación de la biodiversidad; sustentablidad de los suelos, del agua y del aire, entre otros.
Los mayores daños ambientales han ido surgiendo a partir del uso inadecuado de los recursos o patrimonios regionales y locales, ello implica muchas veces un sobreuso o subuso respecto de su potencialidad, traduciéndose, a la larga, en el pasivo ambiental del país.
Desde una óptica sistémica e integral, a cada territorio se le pueden asignar atributos y usos en función de sus potencialidades de acogida en una perspectiva de creciente y gradual optimización de los espacios subutilizados y desincentivo gradual en los sobreutilizados, proyectando también mecanismos compensatorios donde los usos sean subóptimos y de mitigación en zonas de impacto negativo por sobreuso o saturación.
Para poder visualizar las relaciones entre los distintos espacios territoriales se hace imprescindible tener presente el uso de modelos dinámicos de la evolución en el tiempo, que den cuenta del estado de las tendencias actuales e incertidumbres del momento, como así también levantar escenarios para una visión del espacio que simule el desarrollo deseado para un horizonte establecido.
Desde la perspectiva anterior, es importante disponer de líneas base o cuentas de los recursos, que permitan identificar la situación presente, conocer cómo se ha llegado a ella y cuáles serían los efectos positivos y negativos en el caso de continuar con las mismas tendencias.
¿Qué Entendemos Por Ordenamiento Territorial?
Lo entendemos como la “proyección espacial de las políticas sociales, culturales, ambientales y como una visión económica de la sociedad, en la búsqueda de un desarrollo equilibrado y sostenido a nivel de país, regiones, comunas y de localidades”. Con este instrumento se pretende buscar el mejor diseño para la gestión y usos óptimos del territorio y de los espacios urbano-rurales.
En otras palabras, se hace ordenamiento territorial cuando se toma en cuenta el territorio en la definición de la estrategia de desarrollo en una perspectiva de mediano y de largo plazo y cuando se vinculan a él las actividades que configuran dicha estrategia.
Constituye una disciplina científica y multidisciplinaria, una técnica administrativa y de expresión política. Desde una perspectiva global y local, persigue un desarrollo equilibrado de los espacios en las regiones y la organización física de éstos, de acuerdo a un concepto rector.
Con este instrumento se busca hacer eficiente la relación entre las iniciativas de inversión, el hombre, la naturaleza, el entorno y el desarrollo desde una perspectiva humana, sustentable, con participación ciudadana y equidad; se busca coordinar e integrar las políticas sectoriales, dar funcionalidad a las diferentes concepciones y perspectivas desde el nivel nacional, regional y local y, también, dar cuenta de las tendencias y de la evolución a mediano y largo plazo en los aspectos económicos, culturales y ambientales.
En esta perspectiva es vital la participación de la institucionalidad del Estado y del sector privado mediante adecuados procesos participativos, a fin de evitar reduccionismos que podrían surgir desde una óptica parcial, ya sea económica, ambiental, de ecología humana y política, cultural u otra.
(1) Técnicamente el ordenamiento territorial tiene los siguientes objetivos:
| • | Organizar coherentemente el territorio con el medio y las actividades que se desarrollan en él, bajo un concepto de eficacia y eficiencia. ________________________________________________________________ |
| • | Integrar los distintos ámbitos territoriales bajo principios de jerarquización y de complementariedad. ________________________________________________________________ |
| • | Promover el equilibrio en la calidad de vida para los distintos ámbitos, bajo principios de equidad. ________________________________________________________________ |
En relación a este último punto, dado el enfoque integral y sistémico del ordenamiento territorial, tiende a satisfacer tres aspectos determinantes en la calidad de vida de las personas:
| • | Proporciona las oportunidades mínimas que permitan la obtención de una adecuada y creciente calidad de vida para toda la población, en cualquier parte del territorio; se espera generar los espacios en tiempo, lugar y sostenibilidad en cuanto a proponer actividades humanas que canalicen el desarrollo económico, la oferta de empleos, vivienda, cultura, recreación, etc. ________________________________________________________________ |
| • | Conserva y desarrolla los fundamentos naturales de la vida: biodiversidad, procesos ecológicos esenciales, otros. ________________________________________________________________ |
| • | Mantiene a largo plazo el potencial de uso del suelo y de los recursos naturales desarrollando y materializando el concepto de desarrollo sustentable. ________________________________________________________________ |
Desde una perspectiva netamente administrativa, el ordenamiento territorial es una función pública que debe dar respuesta a la creciente necesidad de orientar y ordenar el crecimiento espontáneo de la actividad humana, a fin de prevenir los problemas y desequilibrios, y direccionarlo hacia un concepto de calidad de vida que trascienda al mero crecimiento económico.
La función administrativa que debe realizar el sector público es de carácter horizontal; en ella se conjugan dos funciones de alta competencia: el urbanismo y la planificación, además del desarrollo económico. Ambas funciones regulan la presencia de actividades en el espacio de acuerdo con un conjunto de planes que pueden constituir o no, un sistema de planificación sectorial o multisectorial de carácter territorial
A nivel nacional, aunque se ha ido transitando de una gestión desde la metrópolis hacia las regiones, persiste un esquema centralista, sobre todo en aspectos legislativos. Falta aún el ejercicio de asumir con mayor propiedad la delegación de roles y decisiones que pueden favorecer el desarrollo a nivel regional y local.
Por otra parte, independientemente de lo señalado en la legislación, desde un plano conceptual y desde un punto de vista estrictamente operativo, el conjunto de planes que sirven de guía y definen la ordenación del territorio en una región debieran, a lo menos, proponer lo siguiente:
| • | Una estrategia para el desarrollo económico, social, cultural y ambiental, expresada en un conjunto de actividades a localizar y diseñar a partir de: ____________________________________________________________
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| • | La distribución ordenada de dichas actividades en el espacio según un triple principio: ____________________________________________________________
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Estos planes deberán operar y ser efectivos en el tiempo en la medida que sean generados por los distintos actores (técnicos, administradores y usuarios), en los adecuados niveles de decisión (regional, provincial, comunal y local), mediante una cultura de gestión territorial en las determinaciones y que se adapten de tal forma, que su eficacia no dependa estrictamente del fiel cumplimiento de la normativa ni del plan de intervenciones; sino de la racionalidad y prioridad de los objetivos a conseguir, sobre la exigencia de coordinación y de alianzas estratégicas entre sectores y agentes públicos y privados.
INTERPRETACIONES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL, DESDE DISTINTAS DISCIPLINAS
Los economistas
Suelen vincular el ordenamiento territorial a la localización espacial de las inversiones destinadas a corregir los desequilibrios territoriales. Priorizan fuertemente los diagnósticos económico sociales, asignando un papel menor a los aspectos básicos del territorio como el medio físico, que muchas veces determina una situación estructural difícil de transformar.
En el enfoque económico, las preocupaciones se centran en las leyes del mercado como reguladoras de las actividad humana y no se consideran los aspectos que no puedan ser cuantificados monetariamente. De este modo, todos los elementos y procesos naturales que no se someten a las reglas del mercado pasan a ser ignorados.
Por ello, muchas veces, actividades productivas de carácter extractivo se consideran en tanto se asocian a producción, rendimiento, etc., sin considerar la merma de un bien o un recurso, por ejemplo, el bosque nativo respecto del ciclo del agua, de la conservación del suelo, la biodiversidad, el equilibrio ecológico, la belleza escénica y la recreación, todos aspectos de alta y creciente importancia actualmente.
Normalmente, la resultante en el tiempo de este enfoque se traduce en patrones de desarrollo homogéneos que se oponen a la idea de diversidad que, desde el punto de vista físico, se interpreta como un valor en si misma.
El equilibrio, entendido en el sentido de conseguir una calidad de vida equivalente en todo el territorio, constituye un objetivo primordial del ordenamiento territorial. Sin embargo, las formas de lograrlo pueden ser variadas, valorando, por ejemplo, la función social de los recursos, elementos y procesos naturales en cuanto a fuentes de ingresos derivados de la aplicación de un principio que se abre espacio en la sociedad moderna: "el que conserva, cobra" (agroturismo) y, en términos de su aporte a la calidad ambiental en cuanto a ser un componente y satisfactor en la medición de la calidad de vida.
Desde una visión actual cada vez más conciente del valor ambiental, se ha tratado de incorporar la contabilización de costos y beneficios de los elementos y procesos del medio físico y natural; sin dudas, muchos de ellos han experimentado un deterioro progresivo desde una libre disposición hasta la calidad de escasos. Por cierto, por los recursos escasos hoy en día se ha incrementado la demanda y, por ende, su apreciación valórica y monetaria; la población está dispuesta a pagar por ello, ya sea por su uso o contemplación.
En la lógica de mercado esta anomalía está siendo corregida bajo la concepción de las externalidades, que atribuyen valor de mercado mediante la imputación de un costo al uso de un bien ambiental o, por el contrario, demandando una regulación pública ajena al mercado.
Lo anterior se plantea por lo difícil de asignar valores monetarios a hechos extraeconómicos, como lo es la belleza escénica o la diversidad biológica de un paraje. Sin dudas, existe una notable desvirtualización al querer someter a las leyes de mercado a factores o espacios cuyo valor es de carácter funcional, ético o estético, independientes, por lo tanto, de un precio de mercado.
Por ello, han surgido nuevas conceptualizaciones un poco engorrosas e indirectas de cuantificar como, por ejemplo, la disposición al pago por parte de los consumidores o usuarios de un bien o espacio físico. Es más adecuada la medida que intenta relacionar el valor ambiental con el de mercado mediante relaciones simples y directas; en algunos casos los factores ambientales tienen asociado un valor de mercado definido, en otros, el precio de un factor ambiental puede determinarse por los costos, en función de las pérdidas directas que ocasiona su alteración o del costo que supone su reposición o corrección.
Los urbanistas
Enfocan sus reflexiones y decisiones en el ámbito del ordenamiento territorial desde un punto de vista de la ciudad, haciéndolo coincidir con la clasificación urbanística del suelo. En sus planes y realizaciones el suelo rústico queda como un espacio residual (suelo no urbanizable) y sólo se trata con detalle el suelo urbano o aquel que va a ser convertido en urbano (suelo urbanizable).
Los urbanistas han visto el suelo desde una perspectiva de concepciones y diseños estereotipados, geométricos e idealizadas para el ordenamiento de los espacios urbanos, muchas veces sin considerar que el territorio es anterior a la vida humana y que éste le imprime un cierto determinismo geográfico fundamentado en las oportunidades y condicionantes para acogerlas.
Sin embargo, es en este ámbito donde más se ha desarrollado el tema de planificación del territorio.
Los ruralistas
Su enfoque está dirigido a analizar las transformaciones económico sociales de las zonas urbanas. Tal vez, aquellos que han practicado en forma intensa y tradicional el concepto, apenas han empleado la expresión de “ordenamiento territorial”.
En forma implícita, la planificación la asocian a un conjunto de proyectos orientados a la transformación física del espacio para mejorar las condiciones de producción primaria y a la dotación de infraestructura y equipamiento de los núcleos poblacionales rurales.
El enfoque de proyectos y su compromiso mayor con esta dinámica les quita la flexibilidad para visualizar la dinámica del sistema territorial. Hay una fuerte priorización por la producción frente a otras funciones del espacio rural; por ejemplo, respecto de los humedales, el enfoque sólo hacia las expectativas de producción agrícola, sin concebir otros usos como la función que cumplen dichos ambientes para la fauna y flora, el ecoturismo y otros.
En los profesionales y decisores del ámbito rural, este enfoque ha retardado la aceptación de nuevos criterios de ordenamiento territorial para las zonas rurales. Hoy día, esta situación ha ido cambiando con la adaptación de la agricultura a la apertura de los mercados y, con ello, a la búsqueda de nuevas actividades; otro factor de cambio ha sido también, la presión de la urbe por la belleza escénica, el descanso y el alejamiento parcial de la presión y contaminación urbana.
Los Conservacionistas
En este ámbito, en la actualidad existe una contradicción entre desarrollo y conservación. En este grupo existe la idea de vincular el ordenamiento territorial a una planificación y gestión del espacio rural, que de garantías al uso racional y sustentable de los recursos naturales.
Conclusiones
Aunque en el ordenamiento territorial participan cada una de estas visiones, todas están siendo superadas por la integralidad, es decir, por un enfoque global y sistémico que incluye en un modelo los aspectos económicos, sociales, culturales, estéticos y ambientales. Si bien este enfoque requiere una mayor interacción sectorial y por ende difícil de conciliar en los intereses particulares y de la gestión, resulta ser más racional y ajustado a la realidad, que el simple enfoque parcial y sectorial.
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