QUE NO ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

PUNTO DE DISCUSIÓN 

QUE NO ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 

D. Sc. Marvin Melgar Ceballos

Consultor Internacional

Gestión, Planificación y Ordenamiento Territorial

lomax.vision@gmail.com

Leímos Para Usted: Renato Lechuga García

Gestor y Planificador Municipal 

1. Que no es ordenamiento territorial

La experiencia en los procesos de Ordenamiento Territorial a nivel latinoamericano y en forma particular en Centroamérica, ha sido hasta el momento muy CONCEPTUAL, la ejecución de procesos de ordenamiento territorial no ha sido integral, sino fragmentada o también puede indicarse que segmentada. Lo anterior a dado como resultado que la concepción de lo que LOS ACTORES, FUNCIONARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL O MUNICIPAL Y HASTA LOS PROFESIONALES, MAL INTERPRENTEN O ENTIENDAN MAL LO QUE ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

Lo anterior a generado un sinnúmero de mal interpretaciones, que han producido los procesos poco integrales y confusos de ordenamiento territorial en todos los niveles (local, municipal, departamental y/o regional), que en muchos casos ha provocado la radicalización del concepto, la reducción de su campo operativo y hasta el desprecio sobre el tema a nivel conceptual y operativo.

Como producto hasta el momento lo que se ha generado es un sinnúmero de documentos, conteniendo miles de paginas, con cientos de bonitos mapas, bases de datos y normativas, que hasta la fecha no han trascendido mas halla del escritorio del Alcalde Municipal o la estantería de una biblioteca.

Debemos de entonces, iniciar por estableciendo que NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, para que los procesos hasta el momento confusos que han utilizado este apelativo, sean descartados como procesos conceptuales y operativos, que a continuación detallamos:

·         NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, LOS PROCESOS DE GESTION DE RIESGO: estos solo analizan en forma particularizada elementos geológicos, hidrológicos y geográficos, donde la vulnerabilidad y el riesgo son condicionados por el modelo de ocupación del suelo,  por parte de los habitantes de un territorio determinado.

·         NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, LA ZONIFICACION DEL USO DEL SUELO: la zonificación es una HERRAMIENTA del Ordenamiento Territorial, nunca puede ser concebido como el producto final de un proceso de ordenamiento territorial, de hecho la zonificación debe ser un proceso participativo y evolutivo, donde las acciones del hombre son condicionadas a través de procesos de incentivos y desincentivos que generan cambios en la conducta del uso del suelo.

·         NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, EL ANALISIS DEL TERRITORIOS POR SISTEMAS DE INFORMACION GEOGRAFICA (SIG), IMÁGENES DE SATELITE Y LA PRODUCCION EXCESIVA DE MAPAS TEMATICOS: Los procesos de ordenamiento territorial de los últimos cinco años, has sido viciados por un mal entendimiento, que un proceso de ordenamiento territorial, para ser concebido como tal, debe de generar decenas y hasta cientos de mapas temáticos, a través de los Sistemas de Información Geográfica, estos deben de ser entendidos como HERRAMIENTAS de procesamiento de información y NUNCA deben de sustituir en el ANALISIS COMPARTIDO DEL TERRITORIO CON LA POBLACION, hasta la fecha cientos de planes de ordenamiento en Latinoamérica, Centroamérica y particularmente en Honduras, han cargado con este lastre que aunque muy llamativo y vistoso, ha creado una brecha entre el entendimiento de un proceso de ordenamiento territorial y la utilización de una herramienta de análisis de información.

·         NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, EL CATASTRO MUNICIPAL: al igual que los anteriores el CATASTRO es una herramienta de Ordenamiento Territorial, pero nunca puede ser concebido propiamente como ORDENAMIENTO TERRITORIAL, los territorios (tomando como ejemplo el municipio) al catastrarse, pueden bien iniciar un proceso de regularización de usos del suelo o bien todo lo contrario, ejemplos no han demostrado en toda Centroamérica, que territorios catastrados en particular para agricultores y campesinos, son rápidamente adquiridos por empresas o terratenientes para el establecimiento de plantaciones, agricultura y ganadería extensiva e intensiva. El catastro municipal puede ser maximizado por un sano proceso de ordenamiento territorial, cuando se aprovecha para el mejoramiento de la recolección de impuestos municipales, la definición de normativas de uso del suelo y la resolución de conflictos de limites.

·         NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, LA DEFINICION DE PERIMETRO URBANO Y LIMITES MUNICIPALES: El primer proceso (perímetro urbano) es una herramienta que nos permite una macrozonificación entre lo urbano, lo periurbano y lo rural, donde podrían establecerse macro – normativas de uso del suelo y de incentivos de uso, en si no es un proceso de ordenamiento, forma parte de sus herramientas y puntualmente de acciones. La definición de limites municipales es un proceso de RESOLUCION DE CONFLICTOS, que puede contribuir a mejorar las condiciones de identidad, resolver problemas de tributación y la regularización de la tenencia de la tierra, pero nunca puede ser considerado en forma independiente como un proceso de ordenamiento territorial.

·         NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, LAS CARTERAS O BANCOS DE PROYECTOS: Un vicio de los diferentes modelos o sistemas de planificación, es concluir a nivel de método y acción el PLAN con las denominadas CARTERAS O BANCOS DE PROYECTOS, la noción clásica extrapolada de modelos de planificación empresarial e institucional, donde el PROBLEMA es el REY que debe de ser DERROTADO, han definido que todo el proceso de planificación emprendido en un territorio (comunidad, municipal, departamental y/o regional) tiene como el clímax, cumbre o cúspide la elaboración de sendas listas de proyectos, perfiles (si nos va bien) como la piedra filosofal que resolverá todos los PROBLEMAS IDENTIFICADOS. Lamentablemente la mayoría de los bancos o carteras de proyectos, terminan en listas de buenas voluntades, listas de solicitud de regalos a Santa Claus o Reyes Magos o lamentablemente LISTAS DE MERCADO, la mayoría orientados a infraestructura que seguramente es necesaria y útil en las comunidades y municipio. Pero en ningún momento esto debe de ser entendido por ORDENAMIENTO TERRITORIAL, un verdadero proceso, busca la definición del COSTO DEL DESARROLLO, pensando menos en proyectos aislados y mas en la definición de una ruta que permita la implementación de un nuevo MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL, que se cimiente en los POTENCIALES DEL TERRITORIO y NO EN LOS PROBLEMAS O NECESIDADES.

·         NO ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL, EL MANEJO DE RECURSOS NATURALES: Entiéndase como MANEJO DE RECURSOS NATURALES, a las intervenciones de los recursos forestales, hídricos y la biodiversidad. El ordenamiento territorial no pretende manejar los recursos naturales, SINO LAS INTERVECIONES DE LOS ACTORES EN EL TERRITORIO, la premisa es que es IMPOSIBLE MANEJAR LOS RECURSOS NATURALES, LO QUE SE PUEDE MANEJAR SON LAS INTERVENCIONES ANTROPICAS (SER HUMANO).

2. Donde ocurre el ordenamiento territorial, pues en el TERRITORIO

Según dice Alejandro Jodorowsky, la persona que no controla su territorio tampoco controla su existencia.

El territorio se define como un área geográfica determinada, donde un grupo social, realiza actividades de uso de sus recurso naturales, asentamiento humano y particulariza estrategias de supervivencia que permiten su subsistencia.

La compresión del territorio y la territorialidad es compleja, como su análisis, se debe de partir que un territorio es un SISTEMA MULTIDIMENSIONAL y como tal es complejo  y producto de la interacción de un sinnúmero de subsistemas que en forma natural (evolutiva) o condicionada (ordenada) ocurren a lo interno y en lo externo de este sistema.

Un proceso de ORDENAMIENTO TERRITORIAL, busca en primer termino la comprensión del SISTEMA, con el objetivo de poder acercarse a la interpretación a través de un MODELO que permita, establecer la situación actual y  con ellos construir los diferentes escenarios en que puede evolucionar el sistema (Escenario tendencial, Escenario Optimo, Escenario Intermedio, etc.). El análisis de un territorio necesita un enfoque sistémico, donde deben de considerarse los capitales tangible e intangibles para su análisis, es ahí donde se empieza a complicar la concepción de lo que debe de entenderse por ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

¿Por que, se complejiza?

Es sencillo nuestros modelos de planificación territorial (comunitario, municipal, regional), se basan en proceso diseñados para SISTEMAS CERRADOS, las herramientas metodológicas que buscan la construcción de instrumentos de planificación territorial (Planes de Desarrollo, Ples de Ordenamiento y/o Planes de Gestión) fueron originalmente creadas para el análisis y planificación de instituciones, empresas y proyectos. Los PLANIFICADORES en su afán de comprender el TERRITORIO (comunidad, municipio, departamento, región) optaron  de forma inapropiada utilizar herramientas metodológicas que no permiten analizar y por ende comprender la complejidad de un SISTEMA MULTIDIMENSIONAL como es el TERRITORIO.

Ejemplo de este problema, lo vemos al ver planes comunitario y/o municipales, elaborados a partir de Árbol de Problemas, Análisis FODA, Priorización de Proyectos y/o Marco lógico. Excelentes instrumentos pero que no fueron construidos y formalizados para el análisis de sistemas abiertos como son los territorios. Pero por su facilidad y simplicidad (el territorio es complejo y no puede analizarse por herramientas simples) han sido adoptados como las herramientas que LOS PLANIFICADORES MUNICIPALES analicen el territorio. El Árbol de Problemas o el FODA, son ideales como herramientas para el análisis de la MUNICIPALIDAD (como institución), pero no puede utilizarse para tratar de interpretar un SISTEMA MULTIDIMENSIONAL, compuesto por 15 capitales[1] (6 tangibles y 9 intangibles).

Cuando se comprenda que el territorio es un SISTEMA ABIERTO y que este a su vez es MULTIDIMENSIONAL, y se dejen de utilizar herramientas creadas para comprender SISTEMAS CERRADOS y UNIDIMENSIONALES, es factible que empecemos a generar verdaderos procesos de Ordenamiento Territorial. Sin este enfoque es difícil pensar que podamos integrar acciones en los procesos de planificación sobre:

·         Genero

·         Gestión de Riesgo y Recuperación Temprana

·         Adaptación al Cambio Climático

·         Desarrollo Económico Local

·         Disminución de la exclusión social

·         Desarrollo Sostenible

·         Gestión de conocimiento

·         Seguridad Alimentaria

·         Etc.

El municipio es un territorio, por ello es un SISTEMA ABIERTO, MULTIDIMENSIONAL Y COMPLEJO.

3. Que deberíamos entender por Ordenamiento Territorial

El Ordenamiento Territorial, se debe de comprender como un PROCESO INTEGRAL, como se indico en el numeral 1, no es el uso de herramientas y acciones aisladas. El Ordenamiento busca responder la característica de atender y entender un TERRITORIO QUE ES SISTEMA ABIERTO, MULTIDIMENSIONAL Y COMPLEJO.

A nivel conceptual, se ha tratado definir el Ordenamiento Territorial, de una forma puntal y concreta, por ejemplo tenemos la Carta de Ordenación Europea (1983) indica: La expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.  Es evidente que el concepto ORIGEN de muchos que posteriormente surgen a partir de este, se concibe el ordenamiento como un PROCESO en que cubre todas la áreas, sectores y acciones que se realizan en un área geográfica determinada, asumiendo su complejidad e integra una nueva variable al concepto del territorio su MULTISECTORIALIDAD, el Ordenamiento Territorial no es sectorialista porque el territorio tampoco lo es.

Esta perspectiva debe de dejar atrás la clásica frase que trata de POPULARIZAR el entendimiento del Ordenamiento Territorial, cuando se dice que es CADA COSA EN SU LUGAR. Esto solo puede darse cuando se trasciende del pensamiento UNIDIRECCIONAL DEL TERRITORIO, y se integrar las diferentes dimensiones y sectores que en su conjunto deben de seguir objetivos y una visión compartida para orientar el MODELO DE DESARROLLO OPTIMO, IDEAL O INTERMEDIO, que rompa la estructura y tendencia DEL MODELO DE DESARROLLO que ha evolucionado con la historia, definición de conductas y construcción de cultura de un territorio determinado (Municipio).

Lo anterior forma parte de los preceptos que los autores de la Ley de Ordenamiento Territorial de Honduras (Decreto 180 – 2003) establecieron en Articulo 2 en sus cuatro incisos, que se retoman a continuación:

1.    El proceso político – administrativo del Estado para conocer y evaluar los recursos que con la participación de la sociedad, pueda gestionar el desarrollo sostenibilidad.

2.    Un modelo de gestión sistematizado y centrado en la visión estratégica del país, para hacer frente a los retos de esta era, caracterizados por el avances en la alta tecnología, los comportamiento dinámicos y competitivos de la economía, la apertura geopolítica mundial, la conducta pro-activa de las sociedades y la valoración estratégica de los recursos y de conocimiento.

3.    Un instrumento administrativo para gestionar estratégicamente la relación armónica y eficiente de los recursos humanos, naturales, físico – estructurales, buscando su uso integral y equilibrado en todo el territorio para impulsar la expansión de la economía; y

4.    Un instrumento de gestión socio – política para propiciar condiciones de gobernabilidad que fortalezcan la capacidad de la sociedad para articular sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus conflictos para lograr una integración justa y la convivencia armónica y democracia.

El marco legal establecido para la comprensión conceptual del ORDENAMIENTO TERRITORIAL, es claro y concuerda con la visión original de lo que debía entenderse y los conceptos modernos. Apegados a la concepción de una disciplina técnica, científica, participativa y casi un artística que desea comprender al territorio como un SISTIEMA ABIERTO, MULTIDIMENSIONAL, COMPLEJO Y MULTISECTORIAL.

Lo anterior se refrenda al revisar el Articulo 4 de la Ley de Ordenamiento Territorial (Decreto 180 – 2003), al establecer los principios de la planificación y ordenamiento territorial, en sus los siguientes incisos:

1)    El fortalecimiento y la preservación de los fundamentos de la nación, sus identidades, valores, trascendencia histórica, compromisos y legados con las generaciones futuras;

2)    El ejercicio de la democracia, la justicia, observación de la Ley, las declaraciones, los derechos y garantías establecidas en la Constitución; el respeto a la entidades locales y sus derechos a gobierno propio y que únicamente podrán subordinarse a los altos intereses y el destino de la Nación, la solidaridad general y la conservación de la unidad de la República, y,

3)    La participación proactiva ciudadana para impulsar colectivamente, con las instancias de Gobierno, el desarrollo nacional y las condiciones que determinan sus sostenibilidad.

Gracias a los anteriores preceptos, la Ley de Ordenamiento Territorial (Decreto 180 – 2003) y que se refrenda con la Ley de Visión de País y Plan de Nación (Decreto 286 – 2009), NO PUEDE EXISTIR ORDENAMIENTO TERRITORIAL, SINO EXISTE PARTICIPACION CIUDADANA. Un verdadero proceso de Ordenamiento Territorial es participativo, donde la ciudadanía no se busca solo para validar lo que los técnicos y profesionales entienden por territorio, donde la ciudadanía comprenden que es su territorio en su complejidad, donde la ciudadanía se apropia y adopta los instrumentos de planificación (EL PLAN), lamentablemente todos los PLANIFICADORES (¿?) han escogido la RUTA RAPIDA (incluyendo al autor del presente documento) y la respuesta rápida son los denominados TALLERES PARTICIPATIVOS que a través de ellos se intenta justificar que existió participación, al final solo queda listas de asistencia y nociones vagas y parcializadas del la construcción de un Plan de Ordenamiento Territorial, si a esto sumamos la baja participación de los funcionarios y técnicos del gobierno local, es obvio que el instrumento producido, engrosara la fila de documento engavetados o empolvándose en alguna estantería.

La participación en los procesos de ordenamiento territorial, es mas profundo, en una sociedad fustigada en ser llamada para solo ser utilizada, para justificar consultorías, informes, estudios, diagnósticos y planes, se ha visto reducida de forma alarmante. Aquí nos encontramos con otros elementos de los proceso de Ordenamiento Territorial que debe de ser entendido y fortalecido nos referimos a la COHESION SOCIAL[2], PERTENENCIA E IDENTIDAD TERRITORIAL.

El Ordenamiento Territorial, como proceso, acción e instrumento debe diagnosticar en primer lugar la situación de la Cohesión social e Identidad territorial. Una comunidad, municipio y región no puede ser sujeta a un proceso de gestión territorial sin comprender el estado de salud en su cohesión social e identidad territorial.

La ley de ordenamiento territorial (Decreto 180 – 2003), también profundiza sobre los fundamentos de lo que para Honduras, debe de concebirse como tal:

1)    El enfoque antropocéntrico que hace prevalecer el bienestar y dignidad de las personas sobre cualquier conformación estructura técnica, estableciendo como prioridad el perfeccionamiento cualitativo del ser humano.

2)    La solidaridad y equidad nacional, para procurar un desarrollo armónico y equilibrado territorialmente, de tal forma que se garantice el acceso racional y equitativo a los recurso las oportunidades y beneficiados generados socialmente aplicando criterios de solidaridad social y fiscal.

3)    La gestión participativa, que promueva la toma de decisiones y ejecución conjunta de acciones de entidades del sector público y de la sociedad por medio de un liderazgo vinculante y trabajo en equipo.

4)    La descentralización, que consagra el principio de la autonomía responsable de los municipio, para ejercer actos de gobierno en la solución de sus problemas, gestión de sus intereses privativos, oportunidades y el manejo de sus recursos y la participación comunitaria.

5)    La participación ciudadana y el fortalecimiento de entidades comunitarias, haciendo aportes decisionales, de control social y aporte de recurso y esfuerzos de gestión en los asuntos de interés colectivo.

6)    Sostenibilidad del desarrollo, equilibrado: i) El crecimiento y la dinámica económica, ii) La evolución social armónica, incluyente y equitativo, y iii) La preservación del ambiente, buscando la trasformación productiva con el uso racional y la protección de los recurso naturales, de tal forma que se garantice su mejoramiento progresivo, sin deteriorar o amenazar el bienestar de las futuras generaciones; la aplicación de los servicios ambientales en forma equitativa y real como resultado de la valoración de sus costos y beneficios.

7)    Inserción competitiva, en el concierto mundial de naciones, que promueva el más ventajosos marco de interrelación económica y política con otros países. Es acción prioritaria la superación de los factores de competitividad internacional que incluyen a la educación, el dominio tecnológico, el respeto de libertades y derechos constitucionales, el desempeño de las instituciones del Gobierno, así como la apertura para acceder mercados y recursos, entre otros, que proponen al mismo fin.

Los fundamentos del ordenamiento territorial, permiten identificar otros elementos, que son prioritarios, para que un proceso de ordenamiento territorial, trascienda del papel a la acción, siendo estas:

·         La descentralización, un municipio con muchas competencias (tal como ahora) y con escasos recursos de transferencia y propios, no pude implementar ningún instrumento, las famosas carteras de proyecto, quedaran en listas de buenas intenciones, las letrinas que aparecieron en el PEDM del año 2004, volvieron a salir en la actualización del PEDM 2007 y en el nuevo PDMOT 2009, pero nunca se pudieron construir, porque la municipalidad nunca conto con los suficientes recursos.

·         La competitividad y el Desarrollo Económico Local, cada día los recursos del gobierno central son escasos, esto obliga a orientar el modelo futuro de desarrollo de municipios (territorios), a la construcción de territorios competitivos, al aprovechar al máximo los potenciales territoriales y generar experiencias endógenas (a lo interno) de Desarrollo Económico Local.

·         Presupuestos equitativos y alineados, el presupuesto nacional cada día es mas escaso y por ende debe de ser aprovechado al máximo, redistribuido de forma mas equitativa y en respuesta a la capacidad de crecimiento particularizado de cada región o municipio y sectorialmente (Secretarias de Estado) alineado objetivos y una visión común.

Es así que al sumar los diferentes elementos de la concepción de ordenamiento territorial, podemos entender que no puede ser simplificado en un concepto LINEAL Y UNIDIMENSIONAL, su complejidad en su concepción es reflejo del medio que desea comprender y organizar.

Es obvio que en los últimos tres años (a partir del 2008), el concepto y acción de lo que se entiende por Ordenamiento Territorial, ha evolucionado, muchos autores han dejado de mencionar el termino ORDENAMIENTO para adoptar el termino GESTION, los instrumento han dejado de llamarse PLANES DE ORDENAMIENTO para transformarse en PLANES DE DESARROLLO y los modelos de PLANIFICACION PARA EL ORDENAMIENTO han pasado a llamarse PLANIFICACION PARA EL DESARROLLO.

Lo anterior simplemente justificado, al FIN ULTIMO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL que es EL DESARROLLO TERRITORIAL.

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[1] Capitales Tangibles: 1) Capital demográfico; 2) Capital Económico; 3) Capital Biofísico; 4) Capital Productivo; 5) Capital de Infraestructura; y 6) Capital Equipamiento.

Capitales Intangibles: 1) Capital Cognitivo; 2) Capital Simbólico; 3) Capital Cultural; 4) Capital Cívico; 5) Capital Social; 6) Capital Organizacional; 7) Capital Psicosocial; 8) Capital Mediático; y 9) Capital Humano

[2] La cohesión social designa, en sociología, el grado de consenso de los miembros de un grupo social o la percepción de pertenencia a un proyecto o situación común. Es una medida de la intensidad de la interacción social dentro del grupo; puede ser medido con un test de índices o simplemente descrito o definido para cada caso. Atenta contra la cohesión la anomía, es decir, el comportamiento no basado en normas. Esto quiere decir que esas relaciones son consensuales, percibidas como justas entre los grupos que gobiernan y los que son gobernadas. Demandan o implican tanto la percepción del buen desempeño de las autoridades y que esas sean respetadas como que exista una acción percibida como de interés común. La cohesión de un grupo puede medirse mediante un test estadístico no paramétrico o libre de distribución, como el coeficiente de correlación de rangos de Pearson (r) o el coeficiente de correlación de rangos de Kendall (τ), que comparan los resultados escalares de varios cuestionarios sobre una misma variable en dos momentos diferentes de muestreo o entre dos variables diferentes pero relacionadas. El campo de la discriminación social puede estudiarse, desde las perspectivas sociológicas del interaccionismo simbólico, el funcionalismo o la teoría del conflicto, como un problema de cohesión social.

La noción de integración social se utiliza habitualmente como sinónimo de la cohesión. Desde la perspectiva funcionalista o la teoría de sistemas se entiende la integración en un sistema de estratificación social como fundamento armónico de las relaciones entre las clases; las instituciones y, a fortiori, el sistema social en su conjunto se consideran como un todo funcional.