Proceso Histórico del Ordenamiento Territorial en Guatemala

Por:

Arq. Elizabeth Maldonado Del Cid

Renato Lechuga García

Gestor y Planificador Municipal

Lograr conocer en Guatemala parte del proceso histórico de la Planificación y Ordenamiento de su Territorio, implica ver más allá del porque de un desorden urbano de sus ciudades y municipios, esto es para los planificadores es muy difícil integrar lo urbano y lo rural, de alguna manera aunque limitado ha avanzado en los ordenamientos urbanos, sin embargo la integración económica de esos dos escenarios ha fomentado el uso y manejo sustentable de los recursos naturales versus el tejido social, cultural, económico y ambiental no se ha concretizado con un modelo funcional a largo plazo.

Si esbozamos panorámicamente con un ligero vistazo histórico, de qué forma, se ha intentado realizar estudios de ordenamiento territorial en forma holística (holístico va más allá que integrar porque implica interaccionar factores horizontales y verticales al interno y externo de un espacio definido) o integral, podemos resumirlo brevemente de la siguiente manera:

1.-     De 1979 a 1983.  El Ingeniero Agrónomo Marco Antonio Curley García Jefe de la Unidad de Protección de las Cuencas de los Ríos Internacionales de la Dirección de Riego y Avenamiento (DIRYA) del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MAGA, donde los consultores: Ing. Agr. Julio Sandoval máster en Recursos Naturales e Ingeniero Agrónomo con especialidad en Levantamientos Rurales Integrales Gilberto Danilo Alvarado Cabrera juntamente con otros profesionales extranjeros de la Comisión Internacional de límites y Agua “CILA” de Guatemala y México, realizaron estudios de Ordenamiento Territorial denominado en ese momento “Estudio Integral a Semidetalle de la Cuenca del Rio Schiate”, “Estudio Integral a Semidetalle de la Cuenca del Rio Usumacinta” estudios según cada cuenca a escala 1:50,000, aplicando la metodología de los sistemas ambientales de unidades de paisaje fisiográficas del cauce del río principal de agua en la unidad fisiográfica de la Cuenca Hidrográfica para el desarrollo económico.  Un apoyo fue la sobreposición de Mapas de Información Geográfica manuales, de imágenes Landsat y radar, así también para establecer las unidades fisiográficas se fotointerpretó las fotografías aéreas y las interpretadas en la imágenes de satélite que se trasladaron al mapa básico con instrumento fotogramétrico Zonn Transfer, para las cuencas hidrográficas limítrofes de los dos países.

Con este estudio, el propósito fue establecer las relaciones interactuantes en la productividad o limitaciones de los Recursos Naturales para su  aprovechamiento y protección en relación a las necesidades socioculturales.  Siendo analizado en los aspectos sociales, culturales, económicos, biofísicos y ambientales delimitados por una cuenca hidrográfica como unidad fisiográfica paisajista que corresponde al área de acopio de un sistema de agua definidos por el relieve del área y a la vez pudieran delimitarse por el área política administrativa municipal y/o departamental.

Los mencionados estudios requirieron un trabajo arduo, que conllevo otros estudios base a nivel nacional, apoyados económicamente por FAO/UNESCO y el Sistema de Clasificación Taxonómica (SoilTaxonomy), los resultados fueron exitosos al realizar y rescatar y revisar mapas de zonas de vida de Hodridge, Series de Suelos del estudio de Suelos del Dr. Charles Simmons y correlacionarlo al esquema de clasificación taxonómica, clasificación agrológica a escala 1:250,000, leyendas fisiográfica-geomorfológico, ocho clases agrológicas de los mapas de Suelos en Guatemala a escala 1:50,000, clasificar total y distribución por zona fisiográfica, superficie total según municipio por zona fisiográfica, leyenda fisiográfica-edafológica, leyenda fisiográfica-geomorfológico, cobertura vegetal y uso actual de la tierra, leyenda de uso actual de la tierra según la unión geográfica Internacional (UGI), cuantificación del uso actual de la tierra, tipo de cobertura vegetal, unidades de suelos representativos clasificados en el Sistema de la Taxonomía Americana a nivel de sub-grupo, correlación de suelos en el sistema de la taxonomía Americana a nivel de gran grupo en el esquema de clasificación de suelos FAO/UNESCO y la clasificación Francesa, cuantificación de clases agrológicas, uso potencial del suelo, áreas susceptibles de mini-riego, riego y drenaje.

Fue a partir del Gobierno de Lucas que se incumplió con los compromisos y por el cambio de gobierno le dieron fin al proyecto de estudios de las cuencas limítrofes entre de Guatemala y México.

Sin embargo la Organización “CILA” siguió y esto dio lugar a que se desarrollaran estudios de cuencas con enfoque de ordenamiento territorial por parte del INDE.  Así también aproximadamente en 1990 AID realizó varios Estudios de Cuencas Hidrográficas Nacionales, con el objetivo de generar información sobre los recursos naturales del país los cuales debió de hacer el INSIVUMEH por manejar las variables e indicadores respectivos.

2.-     De 1984 a 1986. El MAGA retomó la responsabilidad en el cambio de gobierno, realizando de nuevo un estudio con enfoque de ordenamiento territorial, denominado “Estudio Integrado de Aéreas Rurales “EIAR a escala 1:250,000, con Consultores como el Ing. Agr. Marco Antonio Aguilar y el Ing. Agr. Fernández, el propósito fue del mencionado estudio fue establecer las unidades del paisaje holísticas o integrales con los aspectos social, cultural, económico, biofísico y ambiental basado en la metodología análisis de unidades del paisaje como base para los estudios de las Cuencas Hidrográficas Nacionales, el área a cubrir fue la del país excluyendo Petén y la franja de la Costa Sur.  Este estudio el que generó información que el MAGA edito en documentos tipo libros con sobre posición de mapas en reducción de información Geográfico. Definitivamente para éstos análisis se hizo sostenido el banco de datos generados o recabados por la Unidad de Cuencas Internacionales DIRYA del MAGA.

Los resultados fueron sorprendentes porque generó una gran cantidad de desplegado de mapas temáticos y resultados de análisis integrales plasmados en papel calco y un número fuerte de documentos que mostraban los resultados planteados por los objetivos y criterios asumidos en el proceso, lo cual permitió la consulta de planificadores gubernamentales y privados.  Algunos de esos resultados fueron mapas de unidades paisajísticas y las regiones ecológicas naturales; características de las unidades bioclimáticas y referidas a listados de grupos de cultivos de esas unidades; documentos referidos a mapas sobre especies por requerimiento de clima y suelo.

3.-     De 1989 a 1991.  El Arq. Roberto Morales Juárez con master Science en Ecología, acepto el reto de dirigir un proyecto específico como  primer Asistente Principal Coordinador del Proyecto ATP en su propio país, con Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD-SEGEPLAN proyecto: “Apoyo a la Planificación del Desarrollo Regional” a nivel nacional, bajo el enfoque de un ordenamiento territorial a nivel de reconocimiento escala 1:250,000.  La información del estudio del EIAR fue aprovechada para éste estudio.

Siendo uno de los primeros proyectos de Guatemala que aplica el sistema de información geográfico (SIG) con software como el Atlas, Idrissi, Ales e imágenes satelares Landsat para mapeo de la totalidad del país y Tosca para la base de datos.

El equipo multidisciplinario que conformó el estudio fueron consultores Guatemaltecos y dos extranjeros, aplicando metodologías de los sistemas ambientales con  los siguientes resultados:

Un Manual de Capacitación en la temática “Análisis de Recursos Naturales para su Integración”, describiendo la clasificación de Regiones Fisiográficas a nivel nacional y por primera vez en Guatemala, se baja a los niveles de gran paisaje y paisaje describiéndolo en un solo mapa en formatos digital, manual y en impreso a escala 1:250,000 (unidades donde se analiza el patrón cultural dominante de utilización presente y futuro sobre el patrón físico-biológico).

Mapas en formato digital e impresos de unidades de Paisaje en su estado natural e integrado a municipio, departamento y  las VIII regiones del país a escala 1:250,000. Los mapas de Unidades de Paisaje  integrado con la cobertura vegetal natural, cultural y el uso actual del territorio (integrado al análisis socioeconómico). Ocho documentos conteniendo la descripción de la Caracterización Regional a nivel General  (por región, departamento, municipal  y unidades del paisaje). Ocho mapas en formatos digital e impresos a escala 1:250,000 con la Caracterización Regional a nivel General.

Base de datos de la aplicación del Tipo de Utilización de Tierras TUT de las Unidades de Paisaje por  priorización de características de la tierra con cualidades agro ecológicas. En nuestro medio, fue un éxito mayúsculo e incluso Colombia se interesó por esta información, al investigar y determinar una  base de datos de los requerimientos de 500 cultivos tradicionales, forestales, ornamentales y medicinales.

Otro resultado de gran impacto, fue la aproximación a un ordenamiento territorial a nivel de macro planificación, aplicando el software de Evaluación de Tierras de “Confrontación y armonización” en el que se empatan Aptitud de Tierras versus requerimientos de cultivos.

El resultado fue georefenciar los zoneamientos de tierra, donde tienen la aptitud de desarrollo agroecológico con el menor uso de insumos artificiales, en el manejo más idóneo y el costo-beneficio cuyo fin es aplicar una equidad social y eficiencia económica, dando como resultado alternativas verdaderas de cultivos tradicionales con un manejo sustentable del recursos natural.

El proyecto fue un verdadero reto y fue exitoso por sus múltiples resultados, los que bajo diferentes dinámicas se expusieron interinstitucional mente, siendo altamente valorados a nivel de la planificación regional de SEGEPLAN y ONG’s o Empresa privada como la Asociación de Estudios Sociales y Económicos ASIES quien convirtió y utilizó la Caracterización Regional a nivel General en Caracterización Regional Ambiental e Industrial.

4.-     1993.  El MGA y AID une esfuerzos para editar y publicar el documento “El Manejo de Cuencas en el proyecto de Desarrollo Agrícola de Guatemala” como sinónimo de Ordenamiento Territorial.  El objetivo es apoyar la capacitación dirigida a técnicos como a productores, con el propósito de llenar el vacío de entendimiento sobre la planificación integral de las Cuencas Hidrográficas respecto a tener una visión amplia en el manejo de los recursos naturales sustentablemente y que se entiendan los factores sociales y biofísicos como parte integral del complejo manejo de los recursos utilizando la cuenca como unidad fisiográfica de planificación.

5.-     De 1989 a 1995.  Surgió un proyecto impactante en relación a la información base para un ordenamiento territorial a nivel Nacional en nuestro país coordinado por el Ing. Agr. Oscar A. Gonzáles H., el “Plan Maestro de Riego y Drenaje”, integrando un equipo interdisciplinario PNUD-DIRYA del MAGA.

El enfoque general de la formulación del Plan fue orientado a evaluar el potencial existente en el país y las posibilidades para desarrollar la agricultura bajo riego o drenaje desde el punto de vista físico, social y económico, para definir criterios en políticas y estrategias con líneas de acción que el Estado complemente para impulsar el desarrollo integral bajo un modelo de administración de servicios agrícolas y pecuarios con DIGESA y DIGESEPE en materia de riego.

El resultado fueron varios documentos y mapas a escala 1:250,000 manejado con el Sistema de Información Geográfico con el Software del IDRISSI, sobre el potencial altamente productivo hidrológico existente y conversión de manejo en zonas de humedad necesarias para mantener el balance correcto, así como establecer las políticas, estrategias y acciones a implementar en la planificación y modernización, formación del capital humano y conducción para el desarrollo y expansión de la producción agrícola intensiva bajo riego, garantizando la seguridad alimentaria de la población guatemalteca y estimular el ingreso de divisas.

Se desarrollo un desplegado de mapas a escala 1: 500,000 sobre: la división política administrativa por departamento y a la vez las Cuencas Hidrográficas; zonas para desarrollo de riego y drenaje; clases de déficit; área con potencial para riego; áreas con potencial para riego y zonas de desarrollo de riego drenaje; ubicación de embalses INDE; áreas con problemas de drenaje; área cultivable; uso del suelo; potencial del suelo; intensidad del uso del suelo; áreas de uso adecuado, sub utilizado y sobre utilizado (explotado).  Documentos: caracterización hidroclimática de Guatemala con fines de riego; hidrología –disponibilidad de agua subterranea; desarrollo del riego y drenaje agrícola en Guatemala y otros documentos.  La información referida a las variables e indicadores del concepto “Tierra” fue la base de datos acumulada por años en el MAGA.

6.-     De 1994 a 1996. Con el programa de Miniriego de la AID, se ejecutó el proyecto “MICUENCA” de CARE/DIGESA/DIGEBOS en determinadas microcuencas del país, con el enfoque de ordenamiento territorial bajo el concepto del manejo de la micro cuenca y la sustentabilidad de los recursos naturales como retomando un vocablo regional “mi” agua “mis” “yo tengo mis recursos naturales”.  La información del estudio del EIAR y el banco de datos del MGA fue aprovechada en este estudio.

7.-     De 1993 a 1996.  El Consultor Internacional Lic. Detlef Kermann (Alemán), coordinó el proyecto Sociedad Alemana de Cooperación Técnica GTZ-SEGEPLAN “Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial” ENOT con un grupo de consultores Guatemalteco utilizando el insumo del proyecto mencionado “Apoyo a la Planificación del Desarrollo Regional” a escala 1:250,000, aplicando la metodología del paisaje y evaluación de tierras con el respectivo análisis de los aspectos social, económico, cultural, biofísico y ambiental.  El objetivo de éste estudio fue tener una referencia de políticas y estrategias de país o regional como base para implementar el “Plan Marco para el Desarrollo del Departamento de Alta Verapaz”

Este proyecto además se apoyó con mapas a escala 1:50,000 y 1:25,000 del Instituto Nacional de Estadística INE e Instituto Nacional Geográfico IGN, la que se actualizó y sustentó con mayor información y aplicando el esquema de Evaluación de Tierras y el SIG con el software IDRISSI, TOSCA, ARC-VIEW, ARC-INFO, los resultados de éste estudio fueron los siguientes:

Un documento que describe la Caracterización, análisis integrado de los aspectos biofísico y socioeconómico, el ordenamiento territorial y políticas regionales denominado “Informe Gerencial de Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial”, conteniendo los respectivos mapas a escala indicada.

El proyecto “Estrategia Nacional del Ordenamiento Territorial” a escala 1:250,000 dio como resultado mapas en formato digital e impresos y los documentos respectivos en referencia a las unidades paisajísticas o territoriales.  La base de datos fortaleció  la información del “Plan Marco para el Desarrollo del Departamento de Alta Verapaz” PLV a escala 1:50,000.

Tres documentos editados por el Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural CODEDUR, Secretaría General del Consejo de Planificación Económica SEGEPLAN y Sociedad Alemana de Cooperación Técnica GTZ: el “Plan Marco para el Desarrollo del Departamento de Alta Verapaz”, Resumen Ejecutivo y un anexo.

Este estudio dio la pauta de una necesidad urgente como inquietud interinstitucional, para hacer el estudio que generara el desplegado de capas o mapas temáticos para homogenizar la información a nivel nacional, claro es que existía información de mapeo a nivel de cada institución o de universidades, sin embargo era incoherente de una institución a otra por lo que las instituciones del MAGA, IGN y la Facultad de Agronomía de la Universidad de San Carlos la homogenizó y amplio a 68 capas.

8.-     De 1999 a 2000, el Consultor Costa Rícense Ing. Javier Saborío con Master Science en Manejo de Recursos Naturales y postgrado en Hidrología coordinó el Proyecto del Centro Agronomía Tropical de Investigación y Enseñanza CATIEE-MAGA “Laboratorio del Sistema de Información Geográfica del MGA” SIG, aprovechando información del proyecto “Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial” ENOT, los resultados fueron:

Establecer el laboratorio SIG-MAGA.

Capacitar a un grupo de estudiantes de Agronomía en Recursos Naturales de la USAC con los software ARC-INFO, ARC-VIEW, Análisis Espacial, Procesamiento de Imágenes ERDAS, Sistema Alex y R2V,

Formatos digitales e impresos a escala 1:250,000 aproximadamente de 68 capas de mapas a escala 1:250,000, constituidos por mapas base, temas biofísicos, sociales y de desastres. Mapas impresos ordenados en un Atlas Geográficos de  las 68 capas de mapas a escalas indicadas. Base de datos agroecológica sobre 139 cultivos adaptados a las condiciones del país.

La base de datos del SIG sustentó el estudio prefactibilidad de cinco (5) Cuencas-Subcuencas Hidrográficas estratégicas del país: Naranjo, Sis Ican, Xayá-Pixcayá, Pensativo-Alto Guacalate y San José del Grande de Zacapa, con el resultado de cinco (5) Planes de Manejo en 3 ejes producción, protección Conservación y Prevención mitigación de daños causados por Desastres Naturales.

9.-     De 2000 a 2003, Realizaron estudios de Cuencas Hidrográficas la Secretaría de la Presidencia. El Centro de Cooperación Internacional para la Preinversión Agrícola Guatemala-México CIPREDA fortaleció el apoyo para los estudios de Cuencas Hidrográficas por medio del Laboratorio del Sistema de Información Geográfico del MAGA.  Otro realizador de estudios que surgió en ese período 2000 al 2004 fue SINAPRE el que actualmente se llama SINAFIP de SEGEPLAN quien realizó 5 estudios de Cuencas Hidrográficas algunas de ellas son la del Río Grande, Petén Itzá, Cuenca Chortí y la de Izabal algunas a nivel de prefactibilidad y otras a nivel de factibilidad.

El MAGA realiza el proyecto “Cuencas Altas” Financiado por el BID, en el Español  Ing. Agr. Miguel Duro por medio del Laboratorio del Sistema de Información Geográfico, coordinó los estudios de 5 Planes de Manejo de las Subcuencas Hidrográficas a nivel de prefactibilidad y factibilidad dentro de las que figura la de Xaya Pixcaya, Chixoy, El Naranjo, San José y otras.  El producto fueron 5 documentos que incluían mapas en reducción.

En el área de Agua Suelos de la Unidad de Normas y Regulaciones del MAGA, le preocupó ver estudios con resultados sin mostrar criterios o mencionar técnicas o herramientas científicas que respalden los resultados de los documentos, les surge la inquietud de realizar un Manual para la Caracterización y Diagnóstico de Cuencas Hidrográficas que salió al público en Julio del 2000.

10.-   De 2000 a 2003. Surge una orientación de planificación interinstitucional coordinada por SEGEPLAN ejecutada por medio del Consejo Departamental de Desarrollo CODEDE básicamente se realiza con los representantes de la Unidad Técnica Departamental UTD, la que fue denominada “Estrategia de Reducción de Pobreza” ERP realizada a nivel departamental ERPD o a nivel municipal ERPM.

La ERP fue lanzada como un ejercicio de planificación participativa y descentralizada con el enfoque de menguar la intensidad y extensión de las causas de pobreza en el departamento, se realizó por medio de sesiones de trabajo constante con la UTD y se sociabilizó por medio de talleres en específico el de diagnóstico, análisis departamental, análisis de viabilidad y de planificación operativa.

La formulación de la ERP consistió en tres fases: de preparación, de formulación y de planificación operativa.  Iniciando con el diagnóstico de determinadas variables referidas a determinadas variables de las condiciones y causas de la pobreza, prosiguiendo con la formulación apegado a un análisis matricial de planificación enfatizando los temas del desarrollo por medio de establecer la visión, misión, objetivos estratégicos y operativos del contexto jurídico y político como el que hacer de la sociedad y sus instituciones en lo político, económico, social, cultural, financiero e institucional y concluyendo con la fase de planificación operativa que consiste en la propuesta del POA con los programas y proyectos con el cronograma financiero e instituciones responsables por programa y proyecto y concluye con la orientación del seguimiento, control y evaluación.

El ejercicio de las ERP que terminaron al final de período de gobierno, no contó con tiempo para aplicarlas.  Las estrategias tuvieron la carencia de manejar mapeos de Sistema de Información Geográfico por lo que podría tomarse como una planificación que relaciona la formulación de POA versus financiamiento, que claramente no lleva el enfoque de ordenamiento territorial en su proceso y resultados.

Se crea el código municipal 12-2002, este insta A La Unidad Básica Del Estado A La Realización De Ordenamiento Territorial A Nivel Municipal. Este es un paso trascendental en la historia de la Planificación de Guatemala.

11.-   2003. MAGA Y CILA unen esfuerzos para hacer un estudio de las Cuencas Hidrográficas entorno al Volcán Tacaná de San Marcos.

2004.  La Unidad de Catastro del MAGA conjunta esfuerzos con la Facultad de Agronomía de la USAC para dar una serie de talleres sobre Catastro y su relación y base para el Ordenamiento Territorial.  Esta iniciativa tuvo el apoyo de consultores de Holanda, siendo una de ellas la Dra. Ing. Yola Georgiadou, por parte de la Facultad de Agronomía el Mc. ing. Agr. Hugo Tobias y por Catastro el Mc Jean Roch Lebean.

12.-   2004 a 2007.  Se innova la planificación por la institución rectora SEGEPLAN, implementa la coordinación del Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial SINPET con el objetivo de interaccionar en el territorio las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales para la construcción de un modelo de desarrollo integral, participativo y descentralizado.  Se realizó por medio de los actores territoriales representados en el CODEDE por las instituciones gubernamentales, ONG y sociedad civil.

Este planteamiento requiere de un paquete soporte como promover herramientas conceptuales por medio de capacitaciones de las temáticas que implicaron la dinámica estructural territorial; instrumentos técnicos como el marco conceptual del SINPET, programa de sensibilización y capacitación, la metodología de la Planificación Estratégica Territorial PET y la guía de facilitador y el subsistema de información para la Planificación Estratégica Territorial.

Los resultados son: establecer un modelo de desarrollo territorial futuro contenido en un documento formal que fue entregado a las autoridades del CODEDE y accesado por medio de una página web de SEGEPLAN.  El documento contiene sintetizadamente la estructura de un trabajo científico que describe los objetivos, la metodología, las fases del proceso y concluye con el mapeo de los proyectos prioritarios, matrices de planificación y las matrices de la preinversión.

Las PET tienen un mayor alcance respecto a la planificación en si y el medio idóneo para realizarlas (CODEDE) y llevan una relación legal de implementación a nivel nacional, pero al igual que las ERP son concluidas a final del período del gobierno, por lo que no contaron con el tiempo necesario para su aplicación.  Las PET tienen un manejo integral de los aspectos social, cultural, económico y ambiental, sin embargo se podría inferir que conlleva un enfoque social al manejar el mapeo del Sistema de Información Geográfico referenciado a un diagnóstico, sin embargo está desvinculado del análisis de planificación como proceso y en especial del uso y manejo de la productividad de la tierra sustentablemente (se muestran mapas de los proyectos prioritarios únicamente), se ve claramente que no lleva un enfoque de Ordenamiento Territorial.

13-    2008-2010 El proceso de fortalecimiento al desarrollo integral para el país toma un nuevo rumbo, se da inicio al proceso de la creación de una ley que rija los aspectos de Ordenamiento y Planificación Territorial a nivel nacional, aunque sus avances han sido considerables cabe mencionar que esta ley ha estado sujeta a discusiones con distintos sectores y actualmente se encuentra en su versión No. IV……….

Aún estamos como país en búsqueda de una ley que nos rija el camino de Planificación y Ordenamiento Territorial.