Autor: Ángel Massiris Cabeza
0. INTRODUCCION
El país atraviesa por un momento de cambio y construcción de un nuevo orden político-territorial, cuyos pilares centrales son la descentralización y autonomía territorial, la democracia participativa, la reorganización de la división político-territorial, el desarrollo humano sostenible y regionalmente armónico y el respeto por la autonomía y diversidad cultural. Estos elementos se pueden agrupar en dos grandes procesos: la construcción de un nuevo orden político-administrativo y la elaboración de un nuevo estilo de planificación del desarrollo, los cuales se articulan para conformar el gran proceso de ordenamiento territorial esbozado por la Constitución Política de 1991.
La construcción del nuevo orden político administrativo se fundamenta en la definición que la Constitución hace del Estado colombiano, al caracterizarlo como "Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general" (Art. 1, CP). En esta definición se establecen las bases para el fortalecimiento del proceso de descentralización y autonomía territorial y de democracia participativa sobre la base de la unidad nacional. El Artículo 286, a su vez, establece nuevas entidades territoriales como los territorios indígenas y distritos y abre la posibilidad de dar este carácter a las provincias y regiones que se constituyan.
En síntesis, la nueva Constitución establece formas estructurales y territoriales de organización del sistema político-territorial del país, en coincidencia con viejas aspiraciones colectivas, tales como la descentralización y autonomía territorial y cambios sustanciales a la obsoleta división político-administrativa, especialmente con la introducción de regiones y provincias. La misma Constitución ordenó la creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial -COT-, con el encargo de realizar estudios y formular ante las entidades competentes las recomendaciones que considerara del caso para acomodar la división territorial del país a las disposiciones de la Constitución. El surgimiento de la COT y el cumplimiento de su misión, sirvió de acicate al renacer de la reflexión y la participación social en torno a la elaboración de las bases legales del nuevo ordenamiento político-administrativo delineado por la Constitución de 1991. Los temas de la descentralización política, administrativa y fiscal, la autonomía territorial y la reorganización de la división territorial fueron objeto de estudio y discusión en audiencias públicas y mesas de trabajo, foros locales, provinciales, departamentales y regionales, asistidos por la COT.
Ha sido muy notorio en este proceso el despertar de las colectividades locales, provinciales y regionales, las cuales, después de mantener más de cien años de mutismo, ante el centralismo enervante y excluyente, están intentando recuperar su capacidad de actuación en la construcción de los nuevos escenarios de administración y desarrollo territorial. Este despertar ha puesto al descubierto que las fuerzas políticas y económicas dominantes en el proceso de construcción de los escenarios estructurales y espaciales del país, en los últimos cien años, no han logrado borrar del todo, la memoria histórica de muchas provincias y regiones que ven en su constitución como entidades territoriales autónomas, una oportunidad para desarrollarse, para ser sujetos activos de su destino.
Simultáneo al proceso de construcción del nuevo orden político-administrativo, la Constitución establece también las bases para el desarrollo del otro gran proceso ordenador, la construcción de un nuevo estilo de desarrollo que permita concretar las finalidades sociales, culturales, económicas, ambientales y espaciales, establecidas por la Carta Política. Se trata de un modelo basado en un concepto de desarrollo, social y culturalmente aceptable, económicamente viable, ecológicamente sostenible y espacialmente equilibrado.
Dentro de este contexto, la planificación del desarrollo adquiere dimensiones antes poco valoradas. Al énfasis tradicionalmente desarrollista y sectorial se le plantea la necesidad de introducir las dimensiones socio-cultural, ambiental y espacial, de modo que el desarrollo no sólo busque el crecimiento económico sino, especialmente, el desarrollo humano sostenible y territorialmente armónico.
Dentro de este contexto, la planificación del desarrollo adquiere dimensiones antes poco valoradas. Al énfasis tradicionalmente desarrollista y sectorial se le plantea la necesidad de introducir las dimensiones socio-cultural, ambiental y espacial, de modo que el desarrollo no sólo busque el crecimiento económico sino, especialmente, el desarrollo humano sostenible y territorialmente armónico.
La dimensión socio-cultural se encuentra presente en el Capítulo 5 de la Constitución, así como en los artículos 64, 65, 246, 329 y 334 de la misma. Los contenidos de estas normas se oponen, en gran medida, a la concepción economicista del desarrollo, que sobrevalora el crecimiento económico como factor de desarrollo social, lo cual ya no tiene ningún sustento hoy. En este sentido, cobran vigor los planteamiento del Padre Nel Beltrán en el Sexto Foro del Caribe Colombiano, realizado en Montería en octubre de 1996, al considerar que el desarrollo es ante todo "el desarrollo de las personas y de los pueblos". De este modo, la economía sólo tiene sentido humano cuando es una actividad dirigida a satisfacer las necesidades de toda la sociedad. Asimismo, el desarrollo no puede desligarse de las particularidades que presentan los grupos culturales minoritarios (indígenas y negros), como tampoco puede desconocer la situación de conflicto y violencia que experimenta el país.
La dimensión ambiental, introducida por la Constitución en los artículos 79, 80, 81 y 289, entre otros, y desarrollada por la Ley 99 de 1993; deja en claro el carácter sostenible que deben tener las actividades económicas. En tal sentido, la planificación del desarrollo en su expresión ambiental, debe coadyuvar a la preservación, protección y recuperación de los recursos naturales que requieren el desarrollo de las generaciones futuras y al mantenimiento de las condiciones de equilibrio ambiental que exige la vida.
La dimensión espacial, referida al desarrollo regional armónico, se encuentra en el Artículo 334 de la Constitución, donde quedó consignada la preocupación del constituyente por las disparidades regionales del desarrollo y la concentración de los recursos productivos y oportunidades de bienestar en algunas áreas desarrolladas en detrimento de otras marginadas.
En el mismo orden de ideas, el proceso de ordenamiento territorial del país se desarrolla dentro del contexto de globalización que caracteriza al actual orden económico internacional, lo que obliga a considerar esta situación en el diseño y formulación de las políticas ordenadoras. Tal situación genera un conflicto entre la lógica del desarrollo económico generado en el marco de economía abierta y la lógica del nuevo orden territorial en lo que corresponde a sus objetivos ambientales, sociales, culturales y espaciales.
Este conflicto se explica, como lo plantea González (1992:33), por el hecho de que la apertura económica lleva consigo procesos de reconversión industrial y agropecuaria que implican modernización y relocalización de población que de hecho afectan el ordenamiento del territorio, al fortalecer los centros urbanos localizados estratégicamente para la producción y comercialización con el resto del mundo. Asimismo, las áreas rurales con mayores posibilidades para la producción agropecuaria competitiva (de exportación), se dinamizan y expulsan población. De este modo, los efectos espaciales del desarrollo económico estimulado por la producción competitiva llevan a la concentración de sus beneficios en las regiones o centros urbanos dinámicos donde se concentran las mayores ventajas competitivas en detrimento de las regiones o centros deprimidos, los cuales tradicionalmente no se han beneficiado de este desarrollo. Esto, de hecho, choca con el objetivo de armonía del desarrollo regional establecido en el Artículo 334 de la Constitución Política, el cual es connatural a las políticas de ordenamiento territorial.
El conflicto también está presente cuando se examinan los objetivos del desarrollo humano sostenible y el uso y ocupación óptima del territorio que hacen parte de los objetivos claves de la política de ordenamiento territorial. Es el conflicto entre conservar los recursos naturales y condiciones ambientales que requiere el desarrollo futuro del país y mantener el aprovechamiento irracional de estos recursos, propio de las relaciones capitalistas de producción, cuyos costos de producción no incluyen los costos ambientales de tales actividades.
Todo lo anterior exige nuevas estrategias, políticas e instrumentos de planificación que se ajusten a lo nuevos escenarios en proceso de construcción. El ordenamiento territorial es una de estas estrategias. El presente artículo se propone, desde una perspectiva académica, aportar elementos conceptuales y experiencias que contribuyan a enriquecer los actuales procesos constructores del nuevo orden territorial colombiano.
(1) Profesor Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia -UPTC-. Director Programa de Estudios de Maestría en Geografía, convenio UPTC-Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Las experiencias y conceptualizaciones sobre ordenamiento territorial en el mundo permiten colegir que se trata de una política de Estado y un proceso planificado de naturaleza política, técnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo.
Lo anterior pone en evidencia que en el ordenamiento territorial confluyen las políticas ambientales, las políticas de desarrollo regional, espacial o territorial y las políticas de desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país
Con las políticas de ordenamiento, algunos países latinoamericanos como Venezuela, Bolivia, Honduras y El Salvador buscan corregir los problemas de uso y ocupación inadecuada y desequilibrada del espacio y el uso irracional de los recursos naturales (ver Tabla 1), algo similar se presenta en Nicaragua (Saravia, 1994). Tales problemas, en conjunto con la creciente conciencia de la irracionalidad de los modelos económicos desarrollistas y la búsqueda de alternativas de desarrollo sostenibles, han estimulado la adopción del ordenamiento territorial como estrategia de los estados para armonizar las actividades humanas con el aprovechamiento de los recursos naturales y con la distribución social y regional equilibrada de los beneficios de tales actividades. Se trata es de intervenir, de manera voluntaria, el orden territorial injusto y desordenado, creado de manera espontánea por las fuerzas económicas; para inducir la construcción de escenarios deseados desde el punto de vista ambiental, social y espacial (Massiris, 1991).
Visto así, en el OT el espacio pierde el carácter pasivo propio de la visión sectorial, para convertirse en estructurante de los objetivos, las políticas y las acciones públicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales. Se trata, en este caso, de articular los objetivos económicos, sociales, ambientales y administrativos con el territorio, racionalizar las actuaciones sobre éste y orientar previsoriamente su desarrollo y aprovechamiento sostenible, basado, especialmente, en estrategias de uso, ocupación y manejo del territorio y de desarrollo territorial (Ortíz y Massiris, 1993) -Figura 1-.
Dentro de este contexto, el OT trasciende su consideración de apéndice o complemento de las políticas de desarrollo económico para convertirse en un nuevo enfoque, un nuevo estilo de planificación, un nuevo sistema de valores, o una utopía, en la que la visión sectorial y economicista del desarrollo, cede su paso a una visión integral, humanista y prospectiva, en la cual las políticas económicas incorporan los valores de sostenibilidad ambiental, equilibrio regional y bienestar social.
1.1 ENFOQUES: ORDENAMIENTO ACTIVO Y PASIVO
En las políticas de ordenamiento formuladas por países como Alemania (Müller,1993), Francia, España (Gabaldón 1994), Venezuela, (República de Venezuela, 1983; Gabaldón, 1994), Bolivia (República de Bolivia, 1994 y 1996), Honduras (República de Honduras, 1994) y El Salvador (República de El Salvador, 1994), así como en la "Carta Europea de Ordenación Territorial" y en el documento "Nuestra Propia Agenda" de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe" (BID/PNUD, 1990), se observan dos enfoques generalmente entremezclados y complementarios: uno orientado hacia el desarrollo territorial que denominaremos ordenamiento activo y el otro a la planificación física-espacial que denominaremos ordenamiento pasivo. A continuación se examinan cada uno de éstos.
El tipo de Ordenamiento activo, normalmente se asocia con objetivos de desarrollo territorial a escalas nacional, regional y subregional que buscan modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial determinado. Su carácter activo deriva de la intervención voluntaria y dinámica del Estado sobre el territorio, a partir de grandes obras de infraestructura y costosos proyectos de inversión, acompañados de incentivos fiscales y económicos, para inducir transformaciones espaciales en el orden territorial existente. Las estrategias más utilizadas por los estados son las siguientes (Figura 2):
Proyectos de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades, los problemas de paro campesino por concentración de la propiedad sobre la tierra, el poblamiento de áreas desocupadas, etc.
Impulso a la industrialización de regiones deprimidas: Desarrollado a partir de la implantación de aglomeraciones industriales (polos de desarrollo), los cuales provocarían un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro urbano donde se localizaran como en la región aledaña, contribuyendo a modificar los desequilibrios regionales de la organización espacial del territorio. La implantación de los polos de desarrollo fue estimulada por los estados mediante ayudas fiscales, financieras e inversiones en infraestructura y equipamientos.
Políticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencias de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso.
Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construcción de ciudades nuevas, relocalización de capitales estatales, políticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades pequeñas y medianas; con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la población.
Desarrollo rural integrado: Esta estrategia se basa en la experiencia israelí de desarrollo agrícola-cooperativo, a partir de la interrelación agricultura espacio rural. Su aplicación en Colombia al igual que en los demás países iberoamericanos, se orientó a transformar las condiciones de retraso y pobreza de las áreas rurales, a través del mejoramiento de la condiciones de bienestar social y la elevación de la productividad de los pequeños productores rurales. El logro del nuevo orden territorial buscado con la política DRI se encontró con fuertes obstáculos puestos por las relaciones capitalistas de producción, que impidieron su éxito pleno.
En Colombia, las políticas de ordenamiento activo han estado presente en mayor o menor medida en los distintos gobiernos de los últimos treinta años.
En el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), se formuló el Plan General de Desarrollo, en el cual se concibieron los desequilibrios regionales como resultado del anárquico proceso migratorio, la desordenada configuración de la organización del espacio urbano y la concentración poblacional que empezaba a manifestarse en los cuatro grandes centros urbanos. Como instrumentos para corregir estos problemas se planteó:
a. Reorientación de las migraciones mediante la creación e impulso de algunos polos de crecimiento o "polos de atracción y desarrollo", en dos etapas: a corto plazo en Medellín, Cali y Barranquilla; a largo plazo en centros urbanos entre 30.000 y 200.000 habitantes.
b. Reforma agraria para reducir la migración campo-ciudad.
c. Adecuación del equipamineto de las ciudades para inducir las.
d. Desarrollo de ciudades intermedias.
En el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978), se formuló el plan "Para Cerrar la Brecha", el cual se propuso reducir los desequilibrios regionales a partir de la disminución de la concentración industrial, la descentralización administrativa, el fortalecimiento de las ciudades intermedias, las empresas comunitarias, el Programa de Desarrollo Rural Integrado y los parques industriales.
En el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978), se formuló el plan "Para Cerrar la Brecha", el cual se propuso reducir los desequilibrios regionales a partir de la disminución de la concentración industrial, la descentralización administrativa, el fortalecimiento de las ciudades intermedias, las empresas comunitarias, el Programa de Desarrollo Rural Integrado y los parques industriales.
En el gobierno de Julio César Turbay (1978-1982), se formuló el Plan de Integración Nacional -PIN-, el cual, en materia de ordenamiento del territorio en su sentido activo, se propuso integrar física y económicamente las distintas regiones a partir de la ampliación de sus mercados y dotar a las regiones de infraestructura para su desarrollo.
Actualmente, está vigente el plan de desarrollo "El Salto Social", formulado por el Gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998), orientado a consolidar el modelo de apertura económica, basado en el libre juego de las fuerzas del mercado, en el contexto de globalización de la economía. Este modelo se fundamenta en las teorías neoclásicas de crecimiento y de movilidad espacial de factores que busca, a través del mayor equilibrio interregional, una paulatina superación de las disparidades del desarrollo regional. Uno de los postulados de esta estrategia plantea que el libre juego de las fuerzas del mercado con unas buenas condiciones de intercomunicación interna, favorece el desplazamiento del capital y del trabajo, en función de la dotación de recursos naturales (capital natural) y del desarrollo del capital social.
El ordenamiento pasivo, por su parte, se asocia con políticas de uso y ocupación del territorio, predominantes a escalas subregional y local. Su carácter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categorías espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompañados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervención.
Los tipos de ordenamiento activo y pasivo no son excluyentes. En un plan de ordenamiento territorial se pueden combinar instrumentos de ambos tipos en pro de la construcción de los escenarios que se deseen.
1.2 CUALIDADES
De acuerdo con su naturaleza, el ordenamiento territorial es un proceso planificado, multidimensional, coordinado, prospectivo y democrático (Figura 3).
1.2.1 Proceso planificado
Como proceso planificado, el OT se expresa mediante planes, los cuales constituyen su principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles, de modo que puedan reformularse en función de las situaciones nuevas que se presenten y las fallas que sean necesario corregir. También deben ser continuos en el tiempo, de modo que independiente de los cambios de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron formulados. El carácter planificador hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación en la cual las metas, objetivos, políticas, proyectos y acciones se formulan y realizan a partir del conocimiento e interpretación de la realidad y sus tendencias de cambio (Diagnóstico Territorial), considerando los objetivos de desarrollo del Estado y las expectativas sociales. Este conocimiento sirve de base al diseño y elaboración de modelos territoriales futuros (Prospectiva Territorial), los cuales son, a su vez, el punto de partida para la formulación, discusión y aprobación del plan (Planificación Territorial) y su ejecución (Gestión Territorial) -Figura 4-.
El contenido (objetivos, estrategias, metas, instrumentos) de los planes es afectado por la escala del ordenamiento, distinguiéndose los planes nacional, regionales, departamentales o subregionales y municipales o locales, según la organización político-administrativa de cada país.
A escala nacional, los planes de OT dan orientaciones y directrices las cuales constituyen términos de referencia para los niveles inferiores. En este nivel, también se ejecutan planes de ordenamiento, con predominio de instrumentos de tipo activo, a partir de la construcción de grandes obras de infraestructura y la realización de políticas de desarrollo urbano, de desarrollo regional, reforma agraria, colonización y desarrollo rural que buscan equilibrar las relaciones campo-ciudad, la estructura urbano regional, el desarrollo social de las entidades territoriales y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, entre otras metas (Figura 5).
A escala regional, los planes constituyen un marco de referencia para la planificación de los niveles inferiores y se concentran en problemas intrarregionales dentro del contexto nacional e internacional, cuyo énfasis es determinado por la política nacional de desarrollo. Los planes regionales se pueden orientar hacia el desarrollo de la competitividad regional en los mercados internacionales, a equilibrar el desarrollo urbano-regional, a mejorar la integración económica-regional, etc.
A escala departamental o subregional, los planes de OT concretan las orientaciones dadas por el nivel regional, poniendo énfasis en los problemas propios del espacio departamental y dan directrices para los planes municipales o locales (Figura 6).
A escala municipal o local se elaboran planes de ordenamiento urbano y planes de ordenamiento rural, sin descuidar las relaciones campo-ciudad. Los planes de ordenamiento urbano buscan organizar y controlar los usos residenciales, comerciales, industriales y recreativos del espacio urbano, así como la expansión futura de las ciudades, los riesgos o amenazas de desastres por fenómenos naturales, el transporte público, la prestación de servicios etc. Los planes de ordenamiento rural se concentran en la organización y control de la localización de actividades agrícolas, extractivas, forestales, industriales, etc., buscando que éstas se desarrollen de manera ecológicamente sostenible. Asimismo, estos planes se proponen elevar las condiciones de vida de la población campesina, la desconcentración de la propiedad sobre la tierra y el acceso a la misma de los pequeños productores, la accesibilidad a centros de mercado, entre otros.
En los planes de ordenamiento territorial se articulan de manera armónica, objetivos de desarrollo económico, social, cultural y ambiental, desde una perspectiva espacial, de lo cual se desprende su carácter multidimensional.
1.2.2 Multidimensionalidad
Esta cualidad deriva de la diversidad de elementos que involucra el ordenamiento en sus distintas escalas. Para formular un plan es necesario evaluar las condiciones sociales, económicas, ambientales y culturales, vistas de manera integral, como formas y estructuras territoriales espaciales cambiantes en el tiempo y en el espacio. Estas estructuras surgen de la interrelación entre la población con sus estructuras culturales y de poder, las actividades sociales, económicas, administrativas y los recursos naturales (Figura 7).
1.2.3 Carácter prospectivo y coordinado
Este carácter se evidencia en el énfasis de largo plazo que tienen los planes de OT y en el interés por el diseño y construcción de escenarios futuros, concebidos en un horizonte de tiempo determinado (15 a 30 años), hacia los cuales se orienta la política ordenadora. Alrededor de la construcción de estos escenarios se formulan los planes de desarrollo territorial y/o de uso y ocupación del territorio, buscando siempre una coordinación vertical, horizontal y temporal. La coordinación vertical hace referencia a la acción concurrente y armónica entre los distintos niveles territoriales que tienen jurisdicción administrativa sobre el territorio. La coordinación horizontal, se refiere a la concurrencia y armonía de las distintas políticas sectoriales que se desarrollan en el territorio. La coordinación temporal, tiene que ver con la continuidad en el tiempo de la política ordenadora aunque cambien los gobiernos, de modo que la construcción de los escenarios prospectivos o futuros sea posible.
El carácter prospectivo del OT ha sido enriquecido por los aportes conceptuales provenientes de la disciplina prospectiva de Francia, Estados Unidos y Alemania. La denominación prospectiva se originó en Francia, donde se concibe como el diseño voluntario de un futuro acordado como deseable. En Estados Unidos se concibe como un instrumento para los objetivos específicos de instituciones gubernamentales o empresas privadas (Prospectiva Instrumental). En Alemania se le denominó futurología asociada con la tradición filosófica de ese país (Mazuera,1990:7).
El carácter prospectivo del OT ha sido enriquecido por los aportes conceptuales provenientes de la disciplina prospectiva de Francia, Estados Unidos y Alemania. La denominación prospectiva se originó en Francia, donde se concibe como el diseño voluntario de un futuro acordado como deseable. En Estados Unidos se concibe como un instrumento para los objetivos específicos de instituciones gubernamentales o empresas privadas (Prospectiva Instrumental). En Alemania se le denominó futurología asociada con la tradición filosófica de ese país (Mazuera,1990:7).
A juicio de Oscar Mazuera, el punto de vista más conveniente para Colombia es el francés, en tal sentido, se puede adoptar la prospectiva como indagación y diseño voluntario de un futuro deseable, que se debe construir en concertación (Mazuera, 1990:7).
La introducción de la Prospectiva en Colombia data de 1969, cuando COLCIENCIAS inició esfuerzos para hacerla arraigar. Estos esfuerzos culminaron con la formulación del Programa Nacional de Prospectiva para la Ciencia y la Tecnología, en 1986, que sirvió de marco para el apoyo que COLCIENCIAS dio al Programa Regional de Antioquia Siglo XXI (Mazuera, 1990:7).
En el Valle del Cauca, el Plan Valle 2000 puede considerarse como precursor en la línea de Prospectiva, sin embargo, es el programa "El Cali que Queremos", liderado por la Cámara de Comercio de Cali, el esfuerzo más consistente hasta 1990 por introducir la metodología Prospectiva en el Valle del Cauca, a nivel municipal (Mazuera, 1990:7). La conceptualización que ha realizado el IGAC en torno al Ordenamiento Territorial involucra elementos de la prospectiva en sus diseños metodológicos (IGAC, 1996).
1.2.4 Carácter democrático
La legitimación social es otra de las características destacadas en las políticas de ordenamiento. Esta legitimación se busca dando al proceso de ordenamiento un carácter participativo, especialmente en la formulación de planes de OT locales y subregionales, escalas en las cuales la sensibilidad de los grupos sociales es mayor frente a los cambios que se establezca en el uso u ocupación del territorio o frente a los planes de inversión mediante los cuales se quiere inducir el orden territorial futuro.
1.3 INSTRUMENTOS
El ordenamiento territorial requiere de unos instrumentos mediante los cuales es posible el logro de los objetivos y los escenarios propuestos. Los instrumentos más comunes son (Figura 8):
1.3.1 Programa de actuaciones o planes
aspecto ya descrito en el numeral 1.2.1
1.3.2 Normas
Los planes de ordenamiento territorial enfrentan diversos problemas: interés público vs. interés privado, interés conservacionista vs. interés desarrollista, objetivos sectoriales de desarrollo vs. objetivos regionales/territoriales y presiones de poder frente a la toma de decisiones ordenadoras. Para enfrentar tales problemas y efectuar exitosamente los planes, es indispensable disponer de medios instrumentales que permitan a los organismos planificadores realizar exitosamente su gestión. La expresión más común de estos medios se da a partir de normas donde se establecen los procedimientos, incentivos, sanciones, fuentes de financiación, etc.
1.3.3 Organización institucional
La gestión ordenadora exige, también, la existencia de un sistema institucional que articule el conjunto de organismos que participan en el proceso. Esta organización garantizará la armonización vertical de los planes y su complementariedad y concurrencia. En el caso colombiano, la organización institucional para el OT debe articular los sistemas nacionales ambiental, de planificación y político-administrativo y el marco normativo correspondiente, en los diferentes niveles territoriales y sectoriales, tal como ocurre en la República de Bolivia (ver Figuras 9 y 10).
1.4 REQUERIMIENTOS
De acuerdo con sus atributos, el OT requiere de marcos apropiados de concertación, espacios adecuados de planificación y recursos informativos y técnicos (Figura 11).
La concertación es un procedimiento clave para garantizar el éxito del proceso ordenador y para concretar su carácter participativo. Esto exige la existencia de organismos establecidos con la finalidad de propiciar la discusión y acuerdo de los objetivos, estrategias y metas que integran los planes, para legitimarlo socialmente y, de este modo, hacerlo viable.
Los espacios adecuados de planificación hacen referencia a la eficiencia espacial de las divisiones administrativas en las que se ejecutarán los planes de ordenamiento, dicha eficiencia se relaciona con su propincuidad espacial e integración funcional, factores que favorecen o desfavorecen la implementación de dichos planes. Este aspecto se desarrolla en detalle en el numeral 2.4.3, literal d.
La información y recursos técnicos se refieren al manejo de gran cantidad de información espacializada de buena calidad que exige el proceso de ordenamiento territorial, lo que obliga a las entidades planificadoras a obtener estos datos y a sistematizarlos. El manejo de abundantes datos espaciales y cuantitativos obliga al uso de técnicas e instrumentos avanzados de captura, almacenamiento, procesamiento, análisis y salida de la información. La organización de bases de datos y el uso de sistemas de información geográfica constituyen soportes importantes para la gestión ordenadora en todas sus escalas.
1.5 SINTESIS CONCEPTUAL Y APLICACION DEL OT EN COLOMBIA
El ordenamiento territorial se concibe, en el ámbito internacional, como expresión espacial del desarrollo de la sociedad y como estrategia de planificación territorial o espacial. En tal sentido, el OT constituye un proceso que involucra un conjunto coherente de políticas, líneas de acción, medios instrumentales y proyectos que buscan actuar sobre la organización espacial para configurar, en el largo plazo, una estructura del territorio que integre de manera armoniosa y gradual los componentes de población, recursos naturales e infraestructura dentro del contexto del desarrollo humano sostenible y el equilibrio entre los procesos de desarrollo endógeno y exógeno. En su aplicación, el OT utiliza instrumentos sectoriales y espaciales cuyo predominio, varía en función de la escala sobre la que se trabaja. Dentro de tales instrumentos se destacan dos: la planificación de la ocupación del territorio (sectorial) y la planificación del uso de la tierra (espacial), concebidos, normalmente, en términos de complementariedad.
El primer instrumento hace parte del tipo de ordenamiento activo que busca intervenir sobre las estructuras espaciales diferenciadas en sus niveles de desarrollo, actuando especialmente sobre las redes de mercado y/o centros urbanos, las redes de transporte, la dotación de los servicios públicos y sociales de las ciudades y áreas rurales, la estructura de tenencia de la tierra, la localización de actividades económicas, etc. El segundo, se asocia con el concepto de desarrollo sostenible y busca dar a la ocupación del territorio un carácter de sostenibilidad. Generalmente, este instrumento se expresa mediante zonificaciones, mediante las cuales se subdivide el territorio en unidades espaciales a las que se asignan unos usos específicos, atendiendo la vocación o aptitud de la tierra, los objetivos de desarrollo y las expectativas sociales. Las zonificaciones van acompañadas de normas legales restrictivas o prohibitivas que garantizan su aplicación. Este instrumento hace parte del ordenamiento pasivo.
El primer instrumento hace parte del tipo de ordenamiento activo que busca intervenir sobre las estructuras espaciales diferenciadas en sus niveles de desarrollo, actuando especialmente sobre las redes de mercado y/o centros urbanos, las redes de transporte, la dotación de los servicios públicos y sociales de las ciudades y áreas rurales, la estructura de tenencia de la tierra, la localización de actividades económicas, etc. El segundo, se asocia con el concepto de desarrollo sostenible y busca dar a la ocupación del territorio un carácter de sostenibilidad. Generalmente, este instrumento se expresa mediante zonificaciones, mediante las cuales se subdivide el territorio en unidades espaciales a las que se asignan unos usos específicos, atendiendo la vocación o aptitud de la tierra, los objetivos de desarrollo y las expectativas sociales. Las zonificaciones van acompañadas de normas legales restrictivas o prohibitivas que garantizan su aplicación. Este instrumento hace parte del ordenamiento pasivo.
Por su naturaleza espacial y su multidimensionalidad, la política de ordenamiento territorial conceptualiza el desarrollo en un contexto regional, desde un perspectiva integral. En este sentido es una estrategia de planificación, administración y desarrollo territorial, cuyo enfoque le permite articular las políticas económicas, sociales, culturales, ambientales y administrativas, lo que lo convierte en un elemento integrador y estructurante de los objetivos sectoriales del desarrollo (Gobernación de Antioquia, 1990) y, por lo tanto, en un apoyo muy importante para la construcción del orden territorial que subyace en la Constitución Política de 1991.
La política de ordenamiento territorial se expresa mediante planes, a través de los cuales define una imagen objetivo del desarrollo territorial a diferentes escalas: nacional, regional, departamental y municipal, hacia la cual se dirigirán los esfuerzos de los sectores público y privado. Esta imagen se operacionaliza a partir de escenarios estructurales y espaciales, concebidos para un horizonte de tiempo determinado, los cuales nos indican hacia dónde vamos, cuál es el país que queremos. La acción de los organismos públicos y privados, tanto sectoriales como territoriales, deberán encaminarse hacia el logro de estos escenarios. De este modo, la política de ordenamiento constituye un marco de referencia compatibilizador de los objetivos de las políticas sectoriales en los distintos niveles de la organización territorial del país, favoreciéndose así, la coordinación y armonía intersectorial (coordinación horizontal) y la coordinación y armonía entre los distintos niveles territoriales (coordinación vertical). Asimismo, por el carácter prospectivo de los planes de ordenamiento territorial, éstos también garantizan la coordinación y armonía temporal requerida para la construcción de escenarios cuyo horizonte de tiempo abarque varios períodos de gobiernos, resolviendo, de esta manera, los problemas de continuidad en el tiempo que presentan los planes de desarrollo, en el orden vigente.
En Colombia, la conceptualización del OT ha estado influida por las referencias que la Constitución Política de 1991 hace a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en sus artículos 288, 297, 307, 319 y 329, todos referidos a aspectos de la división territorial del país, hecho que ha inducido el manejo sesgado que en los círculos políticos e institucionales se ha dado al concepto de ordenamiento territorial. Sin embargo, la misma Constitución Política y normas legales anteriores y posteriores a ésta, contienen todos los elementos e instrumentos para una política de ordenamiento territorial en el sentido de actuación del Estado sobre el orden territorial existente para lograr el desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo.
En el caso de la Constitución, se destacan los artículos 64 y 65 referidos al ordenamiento rural, el Artículo 311 referido al ordenamiento del desarrollo municipal, el Artículo 80 referido al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, los artículos 82, 313 y 330 que hacen referencias a la reglamentación de los usos del suelo, el Artículo 334 referido al ordenamiento del desarrollo social y al desarrollo armónico de las regiones y el Artículo 337, referido al ordenamiento de áreas fronterizas y marítimas.
En el caso de las normas legales, son mumerosas las leyes existentes que dan soportes a las diversas acciones que involucra el OT, especialmente en lo pertinente al ordenamiento urbano, rural, ambiental y de áreas marinas (ver Tabla 2).
Lo anterior genera una situación de ambigüedad que se manifiesta en las distintas posturas institucionales frente al tema, en las que se observa un esfuerzo por ir más allá de los alcances establecidos por la Constitución Política para la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, buscando articular los propósitos de la planificación regional armónica y sostenible con la reorganización de la actual estructura político-administrativa y territorial del país (ver Tabla 3).
Lo deseable es una interpretación del ordenamiento territorial con énfasis en la planificación del uso y la ocupación del territorio, entendiendo el uso en términos socialmente aceptables, ambientalmente sostenibles y económicamente viables y la ocupación en términos de desconcentración espacial de los recursos productivos y de las oportunidades de prestación de servicios, empleo, información, acceso a los desarrollos tecnológicos y de una distribución más justa de la riqueza social. Todo ello, en concordancia con cambios en la estructura político-administrativa que conduzcan a una mayor autonomía de las entidades territoriales en la formulación y ejecución de sus políticas de desarrollo territorial.
Concebido así, el ordenamiento territorial colombiano debe proponerse como finalidades, las siguientes:
a. El uso sostenible de los recursos naturales, apoyado en el control riguroso del uso de la áreas protegidas o de manejo especial establecidas en el país y en la zonificación territorial ambiental para asignar usos basados en la aptitud productiva, el contexto social y cultural de cada zona o entidad territorial y en las condiciones económicas presentes.
b. La ocupación integral del territorio, estructurando el sistema urbano, en función de la generación de oportunidades económicas acordes a las potencialidades de los recursos naturales existentes y la asignación de roles productivos a los centros urbanos, considerando, además, la adecuada dotación de servicios e infraestructura básica.
c. La reducción de los desequilibrios regionales, a través del desarrollo de los potenciales específicos de cada región, departamento y municipio y el fortalecimiento de complementariedades, promoviendo el desarrollo armónico de todo el territorio nacional.
2. REGION Y ORGANIZACION TERRITORIAL
Las políticas de ordenamiento territorial necesariamente se relacionan con la estructura político-administrativa de los estados. Es sabido que un estado con una organización territorial ineficiente, afecta la eficacia de los planes de ordenamiento territorial. Por ello, en países como Alemania, antes de entrar a desarrollar sus políticas ordenadoras, se reformó su división territorial para generar espacios de administración y planificación más adecuados a las finalidades del ordenamiento, algo similar ocurrió en Francia con su organización regional (Massiris 1993a). Es en este contexto donde las reformas político-administrativas y territoriales del país adquieren sentido para el ordenamiento territorial. De hecho que una mayor autonomía de las entidades territoriales y una mayor capacidad de gestión como producto de las descentralización administrativa favorece las finalidades del OT, del mismo modo, una organización territorial basada en entidades funcionalmente integradas, espacialmente propincuas, culturalmente cohesionada e históricamente identificadas, constituye un marco óptimo para la actuación ordenadora.
Sin embargo, el proceso de reorganización político-territorial del país, se desenvuelve dentro del marco de intereses políticos que marginan consideraciones planificadoras, especialmente en el marco regional, donde además, se presenta un manejo del concepto región y de regionalización muy confuso. Situación que también es visible entre las distintos centros de investigación regional que buscan aportar caminos y procedimientos para que las decisiones políticas, en materia de reorganización territorial, sean más ajustadas a la realidad del espacio nacional.
A continuación se realiza un análisis de las distintas aproximaciones conceptuales de la región y del proceso de construcción regional en el mundo y en nuestro país, proponiendo al final unos elementos claves a tener en cuenta en los procesos constructores de regiones y provincias.
2.1 LA POLISEMIA DE LA REGION
La palabra región se origina en la expresión latina regionem, cuya raíz se encuentra en régere, que significa gobernar, regir, ejercitar el poder. Por ello, en su concepción primitiva el término región tuvo una connotación política, es decir, una región era el espacio regido o gobernado por una autoridad. Este concepto inicial fue ampliándose en función del surgimiento y cambio de los paradigmas científicos.
Hoy, la región es quizás uno de los conceptos utilizados con mayor diversidad de criterios e imprecisión, en lo concerniente tanto a su contenido como a su valor científico y aplicado. Casi todas las disciplinas científicas hacen uso del término para indicar áreas o zonas de dominio, localización o características homogéneas de algunos elementos. En anatomía, por ejemplo se habla de la región abdominal, en otras disciplinas se habla de la región fitogeográfica, zoogeográfica, biogeográfica, climática, económica, etc. En las relaciones internacionales se habla de región para significar un conjunto o bloque de países diferenciado de los demás por condiciones geográficas, geopolíticas o por intereses económicos comunes.
Asimismo, el término región se utiliza para indicar el área geográfica de nacimiento (conciencia colectiva de pertenencia a un lugar), para señalar las áreas más frías o calientes de un país o continente, para referirse a una división administrativa o conjunto de unidades político-adminisitrativas, para indicar espacios con una historia y una cultura común que los grupos humanos identifican como suyo, para denominar espacios estrechamente vinculados a un nodo, para señalar áreas donde se desarrollan procesos de planificación, para referirse a espacios que presentan una relativa uniformidad espacial en cuanto a sus componentes naturales, sociales, económicos, culturales o integración de éstos, para señalar territorios organizados complejos, etc.
En todas estas aproximaciones se pueden identificar dos elementos comunes: la dimensión areal (espacial) del término y el criterio de espacio regido o gobernado por unos elementos o principios capaces de diferenciar unas áreas de otras. Sin embargo, en lo pertinente a su naturaleza, prevalece la diversidad de puntos de vista, lo que hace de la región un concepto pluriparadigmático y polisémico, situación que genera serios problemas de comunicación entre los distintos investigadores y demás personas interesadas en la cuestión regional.
Es prácticamente imposible dar una definición de región que sea de aceptación universal, mas bien se pueden considerar los enfoques más generalizados, los cuales se pueden clasificar en: geográfico-regional, funcional y político-administrativo, cada uno con aproximaciones y valoraciones distintas de la cuestión regional. A continuación se realiza un examen de cada uno de estos enfoques.
2.1.1 Aproximación geográfica regional
Tradicionalmente la escuela geográfica regional ha concebido la región en términos de las diferencias y contrastes presentes en la superficie de la tierra, con base en las cuales se establecen subdivisiones del espacio, las cuales son descritas haciendo referencia a la manera como se articulan los elementos naturales y culturales en cada una de éstas. No obstante, al momento de entrar a determinar la naturaleza de la región y los criterios de regionalización han existido tendencias diversas, en muchos casos antagónicas.
La discusión ha enfrentado puntos de vista duales como los siguientes: Es la región un ente con existencia real o es una construcción intelectual. Es la región un espacio único e irrepetible o un espacio cuyas características son generalizables.
De acuerdo con la postura de los investigadores frente a estas dicotomías se han desarrollado diversas escuelas de pensamiento que oscilan desde la concepción de región como ente con existencia real, construida a partir de las influencias recíprocas hombre-medio ambiente a través del tiempo (enfoque corológico) o como elaboración mental de valor metodológico, expresado cartográficamente (enfoque nomotético-sistemático).
a. Enfoque corológico: región geográfica
La aproximación idiográfica-corológica de la región se fundamenta en el principio de que el espacio está dotado de una serie de propiedades específicas que es necesario conocer en detalle para delimitarlas y actuar sobre ella. Desde este punto de vista, la región se define como un espacio con existencia real delimitado y continuo, de extensión variable, caracterizado por una peculiar combinación de elementos físicos y humanos que han sido modelados históricamente y que están dotados de ciertos atributos (tamaño, fisonomía, estructura, cultura.), que le otorgan una personalidad propia y diferenciada. En este sentido, junto a los atributos puramente materiales, se señala la existencia de una comunidad cultural, de un sentimiento colectivo de pertenencia, que vincula a los hombres entre sí y con el territorio que habitan.
La región agrupa todos los rasgos de relieve, clima, suelo, vegetación, agricultura, minería, industria, comunicaciones y hábitat; unidos y ensamblados en un paisaje visible, formando un todo orgánico, siendo sus partes interdependientes. Cada región está influida, desarrollada y modificada por la acción del hombre y, por lo tanto, la región o paisaje es el resultado de la acción sucesiva de generaciones de pueblos. En este sentido, el hombre y la naturaleza se interpenetran a lo largo del tiempo formando una región con caracteres particulares que la hacen única (Estébanez, 1982:7).
Desde este punto de vista, se trata de regiones conformadas históricamente, en las cuales se presenta cierta homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales (lenguaje, religión, costumbres, ideología), experiencia histórica vivida, estructura social y territorialidad. En este sentido, el concepto de región se aproxima al de nación, pues se presentan en éste los tres elementos fundamentales de la misma: identidad cultural, cohesión social y conciencia de identidad con relación al orden espacio-temporal, dicho en palabras de André-Louis Sanguin: "un trozo de humanidad, un trozo de tierra y una herencia cultural sobre los cuales se injerta una aspiración colectiva" (Sanguin, 1981:50).
Desde este punto de vista, se trata de regiones conformadas históricamente, en las cuales se presenta cierta homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales (lenguaje, religión, costumbres, ideología), experiencia histórica vivida, estructura social y territorialidad. En este sentido, el concepto de región se aproxima al de nación, pues se presentan en éste los tres elementos fundamentales de la misma: identidad cultural, cohesión social y conciencia de identidad con relación al orden espacio-temporal, dicho en palabras de André-Louis Sanguin: "un trozo de humanidad, un trozo de tierra y una herencia cultural sobre los cuales se injerta una aspiración colectiva" (Sanguin, 1981:50).
Asociado a la región geográfica se desarrollaron también los conceptos de región política, región histórica y paisaje, manejados de manera ambigua. La región política se refiere a un territorio con sus límites administrativos. La región histórica, a espacios cuya identidad ha sido elaborada por la interpenetración del hombre con el medio natural a través del tiempo. El paisaje a la expresión de un territorio y resultado morfológico de los diversos factores en interacción. Asimismo, del concepto de región geográfica deriva el concepto de regionalidad y regionalismo, expresada en movimientos político-sociales que han jugado un papel importante en la organización político-territorial de muchos estados nacionales en el mundo, tal como se analiza en el numeral 2.2.
La concepción de la región geográfica como hecho histórico, con existencia real, responde a una sociedad agraria, poco móvil y de escaso desarrollo tecnológico en la cual se configuran y diferencian regiones por su modo de vida particular, situación que cambia con la revolución industrial y el desarrollo acelerado de los medios de comunicación y transporte, los cuales generan nuevas formas de organización del espacio y, en consecuencia, nuevos tipos de regiones, reduciendo la existencia e importancia de estas regiones, especialmente en países donde el protagonismo y el poder político de las mismas no está ligado a luchas por el reconocimiento y defensa de una identidad cultural y de su autonomía. Sin embargo, la importancia de las regiones históricas se mantiene en alto grado en aquellos espacios en los cuales predominan los grupos humanos agrarios con bajos niveles de desarrollo económico, o donde se mantienen aún grupos culturales que determinan la existencia de estructuras regionales diferenciadas y políticamente fuertes (regionalidad histórica).
b. Enfoque sistemático: región homogénea, uniforme o formal
Con la revolución neopositivista de los años sesentas el concepto de región, como espacio histórico-real, empezó a ser atacado con fuerza, para dar mayor importancia a los enfoques funcionales y a la consideración de la región como un constructo mental, cartográfico, útil para observar y comprender la realidad, pero sin que fuera la realidad misma. De este modo, las regiones solo existen en la mente de los investigadores, encontrándose tantas unidades regionales como objetivos se tengan para dividir un territorio o espacio geográfico.
Desde una perspectiva sistemática o nomotética, las regiones se definen como un espacio continuo, individualizado y diferenciado respecto a su entorno, donde se presenta una repetición habitual (homogeneidad, uniformidad o formalidad) de ciertos rasgos, los cuales pueden ser naturales como el clima, la vegetación, el suelo, la hidrografía, el relieve, etc., lo que resultará en mapas de regiones climáticas, de cobertura vegetal, de suelos, de cuencas hidrográficas o hidroclimáticas, de relieve, etc. También pueden ser rasgos culturales de tipo espiritual, tecnológico, de organización social, etc., lo que resultará en mapas de regiones culturales. En el caso de variables socio-económicas como los sistemas de producción, servicios públicos, características demográficas, etc., conducirá a la producción de regiones económicas, sociales, demográficas, etc. Es decir, la región pierde su contenido real para convertirse en un instrumento de clasificación espacial de cualquier fenómeno o conjunto de fenómenos físicos, naturales, sociales, económicos, culturales, políticos, administrativos, etc. susceptibles de ser cartografiados.
En muchos casos, los investigadores no están interesados en buscar espacios homogéneos respecto a un rasgo específico del paisaje, sino a un conjunto de estos rasgos. Es el caso de la región natural, la que se identifica y delimita en función de la integración de varios componentes naturales, los cuales presentan una combinación particular, según la escala, que dan al espacio una cierta homogeneidad.
Las regiones naturales juegan un papel importante en el estudio de la organización espacial de sociedades poco desarrolladas, en las que las condiciones naturales condicionan significativamente su desarrollo. La significación de estas regiones decae en la medida en que el progreso de las fuerzas materiales del hombre, reducen su dependencia de las condiciones naturales y dan a éste la posibilidad de transformar el paisaje para organizarlo u ordenarlo de acuerdo son sus intereses y valores.
Sin embargo, el valor de la región natural se mantiene hoy gracias al interés que ha despertado, en las últimas décadas, la racional explotación de los recursos naturales y la conservación de las condiciones de habitabilidad del planeta. El medio natural es uno de los patrimonios más valiosos de las sociedades presentes y futuras y como tal se busca preservar, proteger, recuperar y aprovechar de manera sostenible.
2.1.2 Aproximación funcional
La aproximación funcional conduce a las regiones funcionales, nodales o polarizadas, las cuales surgen como oposición a las regiones homogéneas y su delimitación obedece a principios de interrelación, de interdependencia entre espacios estrechamente articulados entre sí, de manera similar a la noción ecológica de ecosistema, pero espacializado. La identificación de regiones funcionales depende no de la uniformidad de los rasgos predominantes, sino de cómo éstos se organizan para conformar estructuras espaciales diferenciadas. De esta manera, la cohesión interna entre los elementos y espacios heterogéneos sustituye el criterio de uniformidad utilizado para la delimitación de regiones homogéneas.
Toda región funcional se estructura a partir de uno o varios centros, nodos o polos que constituyen núcleos de impulsión. Estos pueden ser una o varias industrias motrices o uno o varios centros urbanos a partir de los cuales se organizan espacios polarizados.
El concepto de región polarizada fue elaborado por el economista francés Perroux, en 1955. En su teoría éste concede a la industria el papel de polo de la organización regional, a partir del cual se estructuran redes, por las cuales se difunde el desarrollo hacia otras áreas de la región. Con base en la teoría de Perroux, se desarrolló en la década de los setentas, la política de los polos de desarrollo o de crecimiento que posteriormente fue abandonada por sus escasos logros en el equilibrio del desarrollo regional y porque al dar un papel dominante a la industria, no era suficiente para explicar la organización de espacios funcionales en países subdesarrollados donde son la actividad terciaria e, incluso, la agricultura, los motores del crecimiento.
Actualmente es generalizado delimitar regiones funcionales a partir de uno o varios centros urbanos que concentran la población, actividades y servicios, los cuales estimulan flujos migratorios, comerciales e informativos, entre el centro y un área de influencia que se presenta como funcionalmente dependiente y cuyo tamaño o distancia depende de la jerarquía del nodo urbano. Las redes de transporte y comunicación constituyen los canales a través de los cuales se mueven los flujos y se estructura el espacio funcional.
Una característica central de la región funcional es el orden jerárquico que se establece entre diferentes espacios funcionales, en razón a la jerarquía establecida entre los diferentes centros urbanos, la cual depende, a su vez, del número de funciones y servicios disponibles y del grado de especialización de éstos.
La regionalización funcional es un instrumento de gran valor para reordenar las divisiones territoriales y administrativas de un país, cuando este reordenamiento se orienta a buscar espacios propincuos, articulados a un centro administrativo. La propincuidad garantiza una interacción espacial eficaz entre administradores y administrados y la prestación más eficiente de servicios públicos y sociales.
2.1.3 Aproximación político-administrativo
Dentro de este contexto, las regiones se definen en términos de entidades territoriales, administrativas o de planificación. Del mismo modo, es común la referencia a región, asociada a bloques de países con intereses comunes (regiones internacionales) y, en la actualidad, dentro del marco de globalización de la economía, se ha vuelto común la referencia a regiones competitivas (asociativas, pivotales y virtuales).
a. Regiones territoriales
Las regiones territoriales son entidades autónomas que hacen parte de la organización territorial de los estados. En algunos casos pueden estar al nivel nacional, como ocurre en España y Bélgica o en el nivel siguiente a la nación como ocurre en Italia. En los países latinoamericanos la región ha alcanzado rango constitucional en Perú, Chile y Colombia. En Perú, a partir de la Constitución de 1979 y de la Ley de Regionalización de 1987. En 1988, se produjo en el Perú el primer caso de región territorial en países latinoamericanos, al crearse la Región Grau, con personería jurídica de derecho público y dotada de autonomía. En Chile, a partir de la Constitución de 1980 y su modificación en 1991 y, especialmente, a partir de la Ley Orgánica de Gobierno y Administración Regional de 1993. En Colombia, a partir de la Constitución de 1991 y está en proceso su reglamentación por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regiones que se discuten actualmente en el Congreso de la República.
A diferencia de lo ocurrido en países como España y Bélgica donde las regiones territoriales han sido conquistas de regiones históricas, en los países latinoamericanos estas regiones se asocian más con intereses políticos y características económicas, tal como lo ilustra J. Friedman al afirmar para el caso chileno que:
"a pesar de que cada una de las regiones de Chile tiene su propio perfil económico, las variaciones culturales entre ellas son pequeñas. En términos generales los chilenos constituyen un pueblo bastante homogéneo y su apego al terruño natal es bastante débil. Por esto las regiones del país son más bien artefactos económicos que entidades orgánicas históricas y culturales y carecen de toda expresión política. Las provincias que son las unidades que las forman, no son sino subdivisiones administrativas conformadas siguiendo el modelo del sistema prefectorial francés" (Friedman, 1969; citado por Boisier, 1988).
b. Regiones administrativas
Las entidades territoriales e instituciones estatales de diverso orden, también dividen el territorio para cumplir funciones administrativas. En Colombia, los ministerios y entidades descentralizadas de las ramas del poder público disponen de tales divisiones, las cuales normalmente parten de la división general del territorio, agrupando unidades menores, en función de la escala o nivel territorial en el cual ejercen sus funciones.
Las distintas regionalizaciones administrativas por lo general no coinciden, lo que conduce a la descoordinación en el cumplimiento de funciones administrativas complementarias. Lo ideal es que, a escala nacional, por ejemplo, exista una sola subdivisión administrativa para las distintas instituciones que cumplen funciones de este nivel. Cada departamento y municipio, por su parte, debe poseer una regionalización de su territorio que sea el marco de acción de todas las entidades que desarrollan funciones administrativas, de ejecución de obras y de prestación de servicios. Esto contribuirá a hacer más eficiente la labor de la administración pública.
c. Regiones de planificación, plan o programa
Son entidades administrativas establecidas como espacios de decisión, intervención y acción gubernamental.
En los países latinoamericanos estas regiones hacen parte de políticas de regionalización surgidas en la década de los sesentas, asociadas a planes de descentralización administrativa y de planificación regional, estas últimas orientadas a corregir problemas de disparidades del desarrollo regional, de concentración territorial de las actividades y de la población y de integración económica territorial.
Las primeras manifestaciones de regionalización en Latinoamérica se expresaron a través de las corporaciones regionales de desarrollo, inspiradas en la concepción del desarrollo integrado de cuencas hidrográficas aplicada, desde el año 1933, por la Tennessee Valley Authority -TVA- en los Estados Unidos. Dentro de este contexto se establecieron corporaciones regionales en Colombia, Venezuela, Bolivia, entre otros.
Chile es el país latinoamericano donde el proceso de regionalización ha alcanzado su mayor avance. En este país la discusión sobre las regiones se inició desde el Gobierno de Frei (1964-1970), vinculado a los problemas del desarrollo regional, especialmente en lo concerniente a la desconcentración de las actividades económicas y la descentralización de la toma de decisiones. En 1976, bajo el Gobierno de Pinochet, la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, CORNARA, consideraba como la función principal de la región, el freno de las migraciones hacia la capital Santiago y la dinamización de la economía regional, a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas. En la década de los ochentas se impone la concepción del desarrollo regional a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas de cada región a través de la inserción competitiva en el mercado internacional. Como resultado de estas discusiones, la República de Chile desarrolló su proceso de regionalización, presentándose en la actualidad 12 regiones más la región metroplitana de Santiago.
En Colombia, la discusión sobre la regionalización del país ha estado ligada a la inoperancia de la división departamental, la política de descentralización administrativa y las disparidades del desarrollo regional, tal como se analiza en el numeral 2.3. Las regiones de planificación se introdujeron en la estructura administrativa del país, en 1985, mediante la Ley 76, que creó la región de Planificación de la Costa Atlántica y autorizó la división del territorio nacional en otras de características similares, con capacidad y autonomía para la administración de su propio desarrollo económico y social. Posteriormente se crearon las regiones de Occidente, Centro-Oriente, Orinoquia y Amazonia.
c. Regiones internacionales
El término región también es usado para indicar bloques de países que se unen en torno a algunos propósitos económicos, geopolíticos, culturales, etc. La naturaleza, objetivos y dimensiones de estas regiones varían mucho. Se mencionan entre otras, la Unión Europea UE (reemplaza a la antigua Comunidad Económica Europea), la región NAFTA (E.U., Canadá y México) o Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, la región MERCOSUR o Mercado Común del Sur integrado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, la región del Pacto Andino integrado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, La Región del Golfo Arábigo, organizada por el Consejo de Cooperación Regional de los Países del Golfo (con sede en Arabia Saudita), la Liga Arabe, la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático, la región de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), etc.
Asimismo, en una escala planetaria, es común señalar como región a un país o conjunto de países contiguos que presentan una homogeneidad fisiográfica, cultural o en la combinación de variables físicas y culturales. Basados en criterios de nivel de desarrollo, sistemas político-económico, herencia histórico-cultural y condicionamiento ecológicos, Méndez y Molinero (1984) dividieron el mundo en 10 regiones, a saber: Europa, Unión Soviética (hoy fragmentada), China, Japón, Asia meridional, Asia sudoccidental, Africa, América del Norte, Iberoamérica, Australia y Nueva Zelanda.
d. Regiones competitivas
Dentro del modelo de globalización económica, la región se configura como un soporte de la estrategia de competitividad de los países, la cual se orienta a generar una nueva dinámica regional a través de la plena utilización y el crecimiento del potencial endógeno de las regiones (recursos económicos, humanos, naturales, institucionales y culturales), y, en consecuencia, generar el entorno y las condiciones necesarias para el desarrollo potencial de las empresas, de los sistemas de producción y la creación de nuevas fuentes de trabajo productivo (Presidencia de la República, 1995) -Figura 12-.
Dentro de este contexto, el interés fundamental se centra en procesos de construcción regional y regionalización con carácter estratégico, en función de unas necesidades y objetivos determinados que pueden estar relacionados con la actuación de los organismos gubernamentales de administración y planificación territorial, con políticas de integración económica, competitividad internacional, realización de proyectos conjuntos, etc. En esta perspectiva, Sergio Boisier propone tres tipos jerarquizados de regiones: Región Pivotal, Región Asociativa y Región Virtual (Boisier, 1995:22-23).
Las regiones pivotales las define como un territorio organizado complejo, identificable a la escala de región política histórica (departamentos, municipios), el cual posee una identidad cultural. Las regiones asociativas, como regiones mayores construidas a partir de la unión voluntaria de regiones pivotales adyacentes. Las regiones virtuales, como resultado de arreglos cooperativos tácticos o acuerdos contractuales (alianzas estratégicas) entre regiones pivotales o asociativas para alcanzar ciertos objetivos de corto y mediano plazo (Boisier, 1995a).
En las regiones de Boisier se parte de la consideración de regiones pivotales con una complejidad estructural y funcional y en donde la cultura e identidad son elementos esenciales (Boisier, 1995:9). Estas regiones se pueden identificar a partir de la existencia de grupos humanos cohesionados estrechamente por una organización social, identidad cultural y sentido de pertenencia a un espacio organizado por un centro autónomo e integrado funcionalmente en una economía global, lo cual potencia las posibilidades de realización de acciones interregionales concertadas orientadas a elevar su competitividad y su desarrollo social.
Dentro de este contexto, la regionalización pivotal constituye una revalorización de la espacialidad de los procesos de desarrollo económico y social y una vuelta a la región como el espacio territorial a donde se proyectan las políticas de desarrollo y desde donde se debe concretar la inserción del país en el sistema económico internacional.
Sin embargo, en las regiones virtuales, esta territorialidad desaparece para dar lugar a un concepto en el cual la región se concibe como una empresa en cuya conformación obran decisiones puramente económicas, sin participación activa de la sociedad civil. En estas regiones, lo espacial o territorial se reduce a firmas que usan y ocupan un espacio delimitado administrativamente, el cual proyectan a espacios más extensos que pueden no ser geográficamente continuos, para realizar alianzas estratégicas con fines esencialmente económicos, cuya valor para el desarrollo regional es dudoso.
En Colombia, la estrategia de competitividad ha sido concebida en función de la articulación de las políticas sectoriales con las estrategias regionales para crear nuevas ventajas competitivas y fortalecer las existentes a través de la búsqueda de complementariedades en la utilización de los recursos regionales y nacionales, la capacitación de los recursos humanos y el desarrollo de la innovación tecnológica, en el marco del fortalecimiento de las autonomías regionales, proceso en el cual los agentes del desarrollo regional son los protagonistas (Presidencia de la República, 1995) -Figura 13-. Esta estrategia abre la posibilidad de sustentar la fortaleza del país a partir de regiones, lo cual implica construir una nueva visión del desarrollo donde la dinámica territorial no se explica a partir de la Nación, sino a partir de un desarrollo regional más autónomo pero también más articulado (Presidencia de la República, 1995).
2.1.4 Polisemia de la región: una síntesis
El anterior marco conceptual demuestra el carácter polisémico y pluriparadigmático de la región, lo que dificulta la comunicación interdisciplinaria. Sin embargo, cada una de las distintas aproximaciones tienen su valor, dentro del contexto en el cual se utilizan. De este modo, las regiones naturales son muy importantes, verbigracia, para ordenamiento ambiental. Asimismo, las regiones históricas mantienen su importancia cuando el interés es el de proteger el patrimonio cultural o el derecho de las comunidades étnicas a su territorio y a su autonomía administrativa, o para construir espacios de acción política y/o administrativamente más sólidos o económicamente más competitivos.
Asimismo, las regiones funcionales cobran mucha importancia cuando se desea realizar una labor de administración y planificación territorial más efectivas. Puede, incluso, construirse espacios regionales con base en la combinación de distintos criterios, tales como los históricos, administrativos y funcionales. Para la construcción de regiones no existen recetas. Los criterios a utilizar dependerán de los objetivos que se buscan, de los determinantes de la organización espacial, sean estos físicos o culturales y de la escala espacial en que nos movamos.
2.2 REGION Y ORGANIZACION POLITICO-ADMINISTRATIVA EN ALGUNOS PAISES DEL MUNDO
La división de la superficie de la tierra en entidades territoriales es una característica dominante en la organización espacial de las sociedades. Es reconocido que todos los estados, con excepción de algunos muy pequeños, organizan su territorio mediante unidades de diferente rango (jerarquía) superficie, a través de las cuales se vertebra el funcionamiento del sistema administrativo. Con tal división, se pretende facilitar el cumplimiento de las funciones que competen a la administración pública, dando a ésta un ámbito espacial y competencia definidos.
2.2.1 Aspectos generales
Las entidades territoriales de una organización política-administrativa estatal varían en número, nombre y naturaleza entre los diferentes países: municipios o comunas, cantones, distritos o provincias, departamentos y regiones son las más comunes. La naturaleza de estas entidades también es variable, los distritos, por ejemplo, pueden corresponder a municipios en algunos casos, o a una entidad superior al municipio, algo similar ocurre con la provincia, aunque casi siempre se presenta como un nivel superior a municipios y comunas. En algunos casos la provincia corresponde al nivel departamental en otros al nivel regional y en casos como Colombia a un nivel intermedio entre el municipio y el departamento.
En cuanto al número de niveles administrativos, éstos varían en función del tamaño del país y su grado de complejidad interna. En este sentido se presentan países muy pequeños como las repúblicas de Kiribati en Oceanía ( 717 Km2), Singapur en el sureste de Asia (618 Km2) y Malta en el Sur de Europa (316 Km2), las cuales no presentan divisiones administrativas internas, presentándose sólo el nivel nacional.
Otros presentan solo dos niveles administrativos, tal es el caso de los Principados de Liechtenstein (160 km2) en Europa Occidental y Mónaco (1.9 Km2) en el Sureste de Francia, así como la República de Nauru (21 km2) en Oceanía, los cuales dividen su territorio en comunas, los dos primeros y distritos el tercero.
En otros países, además del nivel nacional y local, se agrega un nivel intermedio que algunos llaman departamentos, otros provincias, otros cantones, otros distritos. En los países regionalizados o federales, además de los niveles anteriores se agrega el nivel regional o estatal.
En general, predomina la división en tres niveles: nacional, intermedio (departamentos, provincias, cantones o distritos) y local (comunas o municipios).
La región en la organización territorial de los países se presenta con distintos niveles de poder: desde cuasi-estados como en los casos de España y Bélgica, o como entidades con poder intermedio (Italia); hasta entidades sin poder político pero con funciones importantes en la planificación regional, la descentralización y el fortalecimiento de las sociedades regionales como en los casos de Francia, Alemania e Inglaterra.
En muchos casos la institucionalidad regional (regiones instituidas por el Estado) ha sido producto del reconocimiento de la regionalidad histórica (España, Bélgica); en otros, como lo que ocurre en los países latinoamericanos, la institucionalidad regional aparece como resultado de problemas de disparidades regionales, problemas de integración económica-territorial y de políticas de descentralización administrativa. A continuación se examina el papel de las regiones en la organización político-administrativa de algunos países del mundo.
2.2.2 La región en Francia
Francia es un país unitario y centralizado, cuyo proceso de organización político-administrativa ha ejercido fuerte influencia sobre el proceso colombiano. La división general del territorio francés incluye el territorio metropolitano, los departamentos, distritos, cantones y comunas o municipios. Las autoridades locales son agentes directos del gobierno central.
Los departamentos están gobernados por un prefecto, agente político y administrativo del gobierno y siempre han constituido una instancia muy importante de la organización territorial. Sin embargo, dentro del proceso de descentralización administrativa y de reorganización territorial implementado en este país, estas unidades no eran eficientes para atender los problemas que trascendían los límites departamentales, por lo que se optó por institucionalizar la región, como una entidad administrativa intermedia entre el gobierno nacional y los departamentos. Inicialmente la función de la región era la de desarrollar planes regionales de desarrollo en concordancia con el plan nacional. En 1972, se convierten en establecimiento público al que se le asignan otras funciones de tipo administrativo y financiero. A partir de 1982, la región adquiere también funciones políticas.
La regionalización del territorio francés se basó en la combinación de criterios naturales (regiones naturales) con otros de interés administrativo acordes con la política de descentralización regional. Sólo en unas pocas regiones (Alsacia, Córcega y Bretaña) se observan coincidencias con regiones históricas. En la actualidad Francia se encuentra dividida en 22 regiones, 96 departamentos ( más cinco de ultramar) y cerca de 36.000 municipios, los cuales poseen una mayor importancia frente a los cantones y distritos.
2.2.3 España y Bélgica
En el caso de España y Bélgica, el proceso de regionalización fue muy diferente al francés, al estar ligado al problema de las luchas autonómicas de regiones histórica-culturales poseedoras de una identidad muy definida, con su propia lengua o dialecto. En el caso español, la construcción de la nacionalidad o espíritu nacional ha tenido que enfrentar el problema de su condición pluriétnica y cultural que se manifiesta en una multiplicidad de lenguas y dialectos. Como lenguas se destacan el Castellano, Catalán, Gallego y Euskaro, entre los dialectos el Bable de Asturias, el Maragato de la comarca Leonesa de Astorga, el Castuó de Extremadura, el Murciano, entre otros.
Dentro de este contexto, la organización política española ha oscilado entre el sistema centralista que desconoce las autonomías nacionales y el sistema descentralizado que las reconoce. Bajo el mandato del General Franco se optó por un sistema centralista. Posteriormente, con la Constitución de 1978, se reconoce de nuevo la autonomía de las nacionalidades. En este sentido, se presentan en España dos tipos de formaciones histórica-culturales: las nacionalidades y las regiones. Las primeras son regiones histórica-culturales que lograron su reconocimiento institucional y autonomía política-administrativa. Las segundas guardan su identidad histórica-cultural pero no poseen ninguna función administrativa.
La organización territorial del Estado se define a partir de municipios, provincias y comunidades autónomas. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Las provincias se organizan a partir de la agrupación de municipios y aquellas que posean contigüidad geográfica e identidad histórica-cultural podrán acceder a autogobierno y constituirse en comunidad autónoma. Actualmente existen 50 provincias que poseen sus propios órganos administrativos y de gobierno, con un gobernador a la cabeza, las cuales además de ser circunscripciones electorales prestan servicios estatales.
La regionalidad histórica-cultural española llevó a la institucionalidad regional, expresada por las comunidades autónomas. De este modo, la región se constituye en un instrumento para mantener la unidad nacional en permanente peligro por las luchas autonómicas. Las comunidades autónomas constituyen cuasi-estados, lo que aproxima el sistema político-administrativo español al federalismo. Algunos autores como Trujillo (1979; citado por Tirado, 1983:35), lo señalan como un federalismo atenuado, ubicado entre el Estado regional y el Estado federal, es decir un Estado "federo-regional".
Algo similar se presenta en Bélgica, donde es clara la diferenciación lingüística y cultural entre dos grupos principales: los flamencos de origen germánico, localizados al Norte del país y los valones, localizados al Sur, descendientes de los celtas y romanos. Estas diferencias degeneraron en enfrentamientos políticos hacia finales de los años sesentas. La Constitución de 1970 reconoció los diversos grupos étnico-culturales, dándoles autonomía cultural y económica. Actualmente se reconocen cuatro regiones: los flamencos (versión dialectal del holandés), los Valones (francés), los Malmédy (Alemán) y la capital Bruselas (bilingüe).
El gobierno belga es una monarquía constitucional hereditaria. La organización territorial del Estado incluye nueve provincias regidas por un gobernador comisionado por el gobierno central. Las provincias se subdividen en distritos administrativos, a cargo de un comisario de distrito. Los distritos se subdividen en comunas o municipios (existen 2.379), a cuyo frente está un burgomaestre designado por el rey.
2.2.4 Italia
En el caso de Italia, el proceso regionalizador no fue estimulado por la presión de grupos culturales, sino como resultado del rechazo al federalismo y el centralismo, optándose por una posición intermedia: el Estado regional, el cual se concretó en la Constitución de 1948. En los criterios de regionalización adoptados priman los histórico-culturales y, en algunos casos, los físicos, razón por la cual, las regiones italianas representan una unidad étnico-cultural o física bien definida, con rasgos propios. La delegación de poderes a las regiones, por parte del gobierno central, fue completada en 1972.
Se distinguen en la organización territorial italiana dos tipos de regiones: las de estatuto especial (definidas en 1948) y las de estatuto común (definidas entre 1970 y 1971). Las primeras son básicamente las grandes islas y algunas zonas fronterizas, sus estatutos son aprobados mediante Ley Constitucional y tienen competencias exclusivas en algunos asuntos. Las segundas tienen un poder legislativo concurrente, dado que el Estado aprueba las normas y principios básicos y las regiones las desarrollan en detalle.
Actualmente, el territorio italiano se divide en 20 regiones, cinco de las cuales poseen estatuto especial. Las regiones de estatuto común, son administradas por un Consejo Legislativo y una Junta Ejecutiva encabezada por un presidente. Cada región se divide en provincias, de las cuales existen 93, divididas, a su vez, en distritos y comunas (8.100) regidas por alcaldes y consejos comunales. Las provincias son una instancia meramente administrativa, cuya delimitación responde a hechos históricos o geográficos.
2.2.5 Alemania
En Alemania, después de la unificación en 1990, se mantuvo el sistema político-administrativo federal, conformado por 16 estados, los cuales tienen gobiernos y parlamentos elegidos autónomamente. Los sistemas políticos de los estados federales tienen su propias constituciones y leyes, las cuales deben ser coherentes con las leyes nacionales. En la distribución de competencias, la nación mantiene funciones relacionadas con la defensa, la política exterior y proyectos de inversión nacionales, entre otros. Los estados tienen la competencia sobre todos los aspectos de nivel estatal, como la educación, los servicios, proyectos estatales de inversión, la planificación, etc.
La mayoría de los estados federales alemanes están subdivididos en regiones, cuyo número depende de la superficie y la población de cada Estado. Algunos tienen cinco o seis regiones, en tanto que otros, como Berlín o Hamburgo, no poseen división regional, debido a su superficie muy pequeña. Las regiones de los estados alemanes son entidades administrativas, carentes de poder político, no tienen parlamento o gobierno elegido, sino un presidente regional que es nombrado por el Primer Ministro Estatal. La función principal de estas regiones se relaciona con la planificación, cada una debe elaborar un plan regional, coherente con el plan estatal y supervisar los planes municipales, los cuales deben ser coherentes con el plan regional.
El siguiente nivel administrativo es el de los distritos, de los cuales existen 543. Estas entidades, tienen una asamblea elegida popularmente y un jefe de distrito, el cual es también elegido popularmente en muchos estados. Los distritos se conforman a partir de la agrupación de municipios y su función se relaciona con la prestación de servicios públicos y sociales. El último nivel administrativo es el de los municipios, de los cuales existen en la actualidad 16.175. Los municipios tienen un concejo municipal elegido popularmente cuyo número puede llegar hasta 80, dependiendo del número de habitantes. El jefe de la administración municipal es de elección popular en muchos estados, en otros la elección la realiza el Concejo Municipal. El nivel municipal es reconocido como el más importante de la organización administrativa, debido a su proximidad a los ciudadanos.
2.3 REGION Y DIVISION TERRITORIAL EN COLOMBIA: UNA DISCUSION
Una de las características del presente siglo en Colombia ha sido la recurrente discusión en torno a la organización territorial del país, aspecto que han cobrado un gran impulso al promulgarse la Constitución Política de 1991. El fuerte de la discusión ha sido la crítica a la división territorial vigente por considerarse ineficiente para los propósitos de desarrollo equilibrado y administración territorial eficiente.
A continuación se realiza un examen de los principales planteamientos y hechos que sobre esta materia han ocurrido en el presente siglo, con la intención de que éstos enriquezcan la discusión que se desarrolla en el momento. El análisis se realiza a partir de cuatro períodos de tiempo o momentos: 1930-1975, 1976-1984, 1985-1991 y el momento actual.
A continuación se realiza un examen de los principales planteamientos y hechos que sobre esta materia han ocurrido en el presente siglo, con la intención de que éstos enriquezcan la discusión que se desarrolla en el momento. El análisis se realiza a partir de cuatro períodos de tiempo o momentos: 1930-1975, 1976-1984, 1985-1991 y el momento actual.
2.3.1 Período 1930-1975
Aunque la discusión comenzó desde 1934, con el llamado de abolición de los departamentos que hizo Julio Tascón, su intensidad se hizo más notoria desde finales de la década de los años sesentas. En 1969, Miguel Fornaguera y Ernesto Guhl, tras criticar y tildar de obsoleta la división político-administrativa del país, proponen una regionalización basada en el "epicentrismo regional", medido este último con indicadores demográficos y económicos. Con esas bases, estos autores definen siete grandes regiones, divididas en 73 comarcas. Tanto las unas como las otras corresponden a espacios socieconómicos integrados, que podían reeemplazar a los departamentos y municipios (Fornaguera y Ghul, 1969).
El trabajo de Fornaguera y Guhl puede considerarse como el primer esfuerzo por lograr una regionalización del país con criterios diferentes a los físico-naturales. Quizás por eso, a dicha regionalización se le encontraron fallas diversas. Gilberto Jurado plantea, por ejemplo, que la definición de las comarcas y regiones se hizo a priori- basado en la visión global de Guhl-, con la hipótesis de que cualquiera variable del medio tiene siempre un límite, el cual coincide con el "espacio cajón" preestablecido. Estos autores ven la metodología manejada por Fornaguera y Guhl, como digna de Vidal de la Blache, pues "el espacio queda fijo, sin movilidad geográfica, por falta de jerarquización de los factores" (Jurado y otros, 1977:6).
En 1971, Rubén Utria califica, también, como obsoleta la división administrativa del país, basándose en cuatro aspectos a saber: Primero, la división no se basa en el concepto de unidad geográfica y socioeconómica; y sus fronteras demarcatorias constituyen generalmente trazados imaginarios a partir de hitos artificiales, o cauces de ríos que unen en vez de separar. Segundo, el tamaño de las unidades no es siempre el más adecuado para los fines de la administración y de las estrategias de desarrollo. Algunos municipios son muy grandes y otros demasiado pequeños. Tercero, la división actual no responde adecuadamente al fenómeno de los centros de atracción y las zonas de influencia. Cuarto, como resultado de diversos factores hay departamentos ricos que pueden enfrentar con facilidad las tareas administrativas y otro que carecen de capacidad para ello.
En 1974 irrumpe un movimiento que alcanzó proyección nacional, el llamado Federalismo Moderno. Fue iniciado en Medellín por un grupo de intelectuales, encabezados por Samuel Syro, quienes veían en el régimen centralista la causa de todos los males de las regiones y promovían el cambio a un régimen federal. Entre sus consideraciones, el Federalismo Moderno planteaba que, además de la participación fija en los impuestos nacionales según el número de habitantes, las provincias debían disfrutar de los impuestos que por su naturaleza corresponden a las regiones. De igual manera esta propuesta planteaba:
"Cada región necesita disponer de recursos fiscales propios y suficientes, así como de capacidad decisoria en asuntos administrativos y políticos. El centralismo deteriora la democracia y estorba el progreso equilibrado de las regiones. Sin régimen federal la descentralización no funciona, y será siempre un anhelo frustrado" (Syro y otros, 1974, citado por Vidal, 1981:43).
La propuesta del Federalismo Moderno ha sido considerada como el enjuiciamiento más severo que hasta ese momento se había hecho al centralismo, y se proyectó como alternativa sólida para lograr la descentralización administrativa efectiva y la disminución de las desigualdades regionales (Vidal, 1981).
2.3.2 Período 1976-1984
Los planteamientos de Fornaguera y Ghul (1969), Utria (1971) y la propuesta del Federalismo Moderno al reactivar la discusión sobre la organización administrativa del país, hicieron que el concepto de región empezara a manejarse, y las propuestas y análisis se intensificaran, lo cual cobró mayor fuerza con la crisis del sistema centralista y con los frecuentes paros cívicos de distintas localidades del país, alejadas de cualquier participación en las decisiones políticas y administrativas y en la distribución de los beneficios del desarrollo. El año 1976 fue bastante prolífico a este respecto, con la aparición de nuevos planteamientos y propuestas como los de Octavio Arismendi Posada, Eduardo Santa, Tarcisio Siabatto, Luis Lorente y Arvids Kalnins, entre otros.
Octavio Arismendi defiende a los departamentos frente al llamado de supresión que se viene haciendo desde 1930. El considera que estas entidades con más recursos, asesoría y supervisión del gobierno central, podrían funcionar razonablemente bien, máxime si las asambleas se sustituyen por juntas administradoras departamentales (Vidal, 1981:70).
Eduardo Santa considera que si bien los departamentos no corresponden a una necesidad de autonomía política o administrativa -que no era conveniente darles-, su existencia sólo se justifica por la necesidad de acercar el pueblo a los poderes y facilitar la gestión administrativa. Considera además, que los departamentos no obedecen a una realidad étnica, geopolítica o geográfica, sino que son divisiones arbitrarias; más bien, rezago del régimen federativo. Al ser imposible la solución abolicionista de Tascón -plantea Santa-, por tocar sensibles aspectos de orden sicológico y sentimental y por existir la necesidad de que a través del departamento opere la centralización política que es requerida, la solución consistiría en modificar el sistema departamental y fortalecer los municipios. Para lo cual Santa propone: Primero, la preservación de los departamentos como simples demarcaciones territoriales -sin el carácter de personas jurídicas- y como circunscripciones electorales y sedes de la prestación de los servicios públicos. Segundo, la supresión de los impuestos departamentales, los cuales debían pasar al municipio en proporción a su capacidad tributaria. Tercero, la abolición de las contralorías departamentales y funcionamiento en su reemplazo de las municipales. Cuarto, la continuación del gobernador como agente del poder central con funciones delegadas; pero se eliminarían las asambleas (Vidal, 1981: 74-75).
Tarcisio Siabatto, por su parte, defiende la metodología empleada por Fornaguera y Guhl para lograr una regionalización nueva del país y considera que tal regionalización debe ser el punto de partida para llegar, por aproximaciones sucesivas, a una regionalización funcional para una acción coordinada más efectiva (Siabatto, 1976:41).
Luis Lorente también critica la división administrativa del país por considerar que, por un lado, los departamentos ya no tiene el carácter de unidad más o menos homogénea que pudieron tener en 1886 y son en realidad un obstáculo para la eficiencia de la administración pública; y por el otro, que el proceso de modernización de las comunicaciones ha llevado a que el municipio deje de ser la célula básica de la sociedad colombiana, apareciendo en su lugar la comarca, entendida ésta como la agregación de municipios, cuya actividad económica los lleva a gravitar sobre algunos de ellos. Este autor ve en la región y en la comarca, los dos niveles naturales de una posible división espacial del sistema administrativo colombiano (Lorente, 1976).
Arvids Kalnins, por su parte, llega al país invitado por el Departamento de Planeación (DNP) para realizar estudios relacionados con el régimen departamental y municipal. En su trabajo, Kalnins, al igual que los autores anteriores, reconoce la irracionalidad de la división político-administrativa del país y la necesidad de modificar los límites de los departamentos para crear unidades más funcionales, sobre la base de factores geográficos, humanos, económicos, administrativos y políticos. El reconoce la importancia de la localización espacial de la capital de los departamentos y considera que dicha localización debe coincidir con el centro del espacio jurisdiccional del departamento. En cuanto a la división municipal, Kalnins reconoce la disparidad demográfica y territorial del municipio colombiano y la necesidad de fusionar los municipios débiles para consolidarlos en unidades fuertes, con la población numerosa y superficie extensa (Kalnins, 1976).
En 1977, se presentan los planteamientos de Carlos Lleras Restrepo, Alfonso López Michelsen, Luis Córdoba Mariño, Luis Villar Borda y Roberto Pineda.
Lleras Restrepo rechaza la consideración de los departamentos como inútiles, artificiales y costosos intermediarios entre la nación y los municipios; y acepta que por su raigambre histórica, se deben conservar con funciones de tutela administrativa, sin descuidar el fortalecimiento del régimen municipal. Además, critica la creación de regiones administrativas sobre la base de los departamentos y apoya la creación de corporaciones regionales para ciertos desarrollos concretos. Textualmente afirma:
Lleras Restrepo rechaza la consideración de los departamentos como inútiles, artificiales y costosos intermediarios entre la nación y los municipios; y acepta que por su raigambre histórica, se deben conservar con funciones de tutela administrativa, sin descuidar el fortalecimiento del régimen municipal. Además, critica la creación de regiones administrativas sobre la base de los departamentos y apoya la creación de corporaciones regionales para ciertos desarrollos concretos. Textualmente afirma:
"No pienso que la creación de las regiones como entidades administrativas, cada una de las cuales englobaría varios de los departamentos actuales, sea una buena solución. Si se conservan los departamentos y simplemente se trasladan a las regiones algunas de las competencias administrativas que ellos tienen hoy, seguramente nos tocaría contemplar una tremenda proliferación de la burocracia y una más laxa tutela administrativa de la región sobre el municipio. Cosa bien distinta es la creación de corporaciones regionales para ciertos desarrollos concretos... De otro lado, la experiencia de la CVC muestra hasta qué punto resulta difícil que los departamentos deleguen funciones a esas entidades" (Lleras, 1977, citado por Vidal, 1981:58).
López Michelsen, por su parte, consideraba necesario fortalecer económicamente a los departamentos, mediante la cesión de impuestos nacionales, la despolitización de las entidades que prestan servicios públicos y el nombramiento de los gobernadores por un período de dos años. López propugnaba, también, el establecimiento de la región como nivel intermedio entre la administración central y las fuerzas locales, realizándose de esta manera, el ideal de la unidad política y administrativa y la obtención de una mayor participación en la vida nacional.
Luis Córdoba Mariño presentaba ideas similares. El planteaba que el problema de los departamentos no está en su supresión, lo cual acrecentaría el centralismo y se preguntaba: si los departamentos no han podido contrarrestar las fuerzas centrípetas del Estado, cómo podrían hacerlo entidades más pequeñas, tales como la provincia y el cantón que se han propuesto como alternativa? (Vidal, 1981:72-73).
Luis Villar Borda, al presentar ponencia para primer debate del tercer proyecto de reforma constitucional, relativa al régimen departamental y municipal, y en representación del Movimiento Revolucionario Liberal, plantea:
"Es indispensable poner piso a la planificación regional y ello resulta a todas luces antitécnico sobre la base de la actual división departamental. El proyecto de ley complementario de esta reforma, que establece la creación de consejos de planeación a escala departamental y municipal está igualmente inspirado en los mejores deseos, pero me atrevo a asegurar que carecerá de toda eficacia en la medida en que se siga encuadrando el criterio planificador dentro de los marcos de las actuales divisiones territoriales... Bastaría pensar, por ejemplo, en lo que sería la planificación del departamento del Atlántico, rompiendo arbitrariamente la integridad socio-económica y geográfica de la Costa, cuyo epicentro es indudablemente la ciudad de Barranquilla. La planificación regional necesita una base mucho más amplia que la de los departamentos y, al mismo tiempo, que responda a principios regionales en el orden geográfico, ya determinados en lo social y lo económico" (Villar Borda, s.f., citado por Vidal, 1981:52-53).
Algo similar sostiene el antropólogo Roberto Pineda Giraldo, al afirmar que si bien debe mantenerse la estructura tradicional de los departamentos para efectos administrativos y políticos, resulta irracional insistir en ellas para efectos de planificación. Pineda explica que al hablar de grandes regiones no se piensa en la creación de nuevas entidades administrativas, que vendrían a complicar más las cosas y a hacer más costosa e inoperante la administración, al establecer un nuevo escalón o instancia, sino que las regiones deben entenderse exclusivamente para la acción económica y social dentro del marco de la planificación. Pineda considera, además, la necesidad de institucionalizar las regiones, lo que significaría un paso importante en el proceso de modernización del Estado colombiano, al abrir nuevas perspectivas y nuevos horizontes al desenvolvimiento nacional. Para él, ésta sería la única forma de hacer realidad la planificación y ejecutar sus programas, ya que aquella es utópica dentro del marco de las actuales estructuras departamentales (Vidal, 1981:55).
Algo similar sostiene el antropólogo Roberto Pineda Giraldo, al afirmar que si bien debe mantenerse la estructura tradicional de los departamentos para efectos administrativos y políticos, resulta irracional insistir en ellas para efectos de planificación. Pineda explica que al hablar de grandes regiones no se piensa en la creación de nuevas entidades administrativas, que vendrían a complicar más las cosas y a hacer más costosa e inoperante la administración, al establecer un nuevo escalón o instancia, sino que las regiones deben entenderse exclusivamente para la acción económica y social dentro del marco de la planificación. Pineda considera, además, la necesidad de institucionalizar las regiones, lo que significaría un paso importante en el proceso de modernización del Estado colombiano, al abrir nuevas perspectivas y nuevos horizontes al desenvolvimiento nacional. Para él, ésta sería la única forma de hacer realidad la planificación y ejecutar sus programas, ya que aquella es utópica dentro del marco de las actuales estructuras departamentales (Vidal, 1981:55).
En 1978 se publican los trabajos de Roberto Cáceres Bolaños y Manuel José Cárdenas. El primero defiende, también, la permanencía de los departamentos por considerar que su ineficiencia se deba a la inoperancia de la nación y que el fortalecimiento del municipio implica una atomización de la administración que produce inevitablemente despilfarro económico (Cáceres, 1978).
Manuel José Cárdenas, por su parte, en su estudio sobre reforma del régimen departamental y municipal, critica la división departamental y propone tres alternativas: Primera, suprimirla y reemplazarla por una estructura regional. Segunda, mantener los departamentos, buscándoles una coordinación en el campo económico. Tercera, mantener los departamentos como parte de una superestructura regional.
Las regiones propuestas por Cárdenas tendrían las siguientes características: Primera, estar conformadas por departamentos con intereses comunes. Segunda, tener funciones de planeación regional, pero sometidas a un cierto control político que deben ejercer los departamentos. Tercera, estar dotadas de consejos regionales compuestos por los representantes de los departamentos, cuya función sería la de aprobar los planes regionales. Cuarta, la región no sería una nueva entidad política, aunque sí independiente, con un presupuesto propio y con la posibilidad de coordinar las inversiones de la región propiciando estudios para la creación de servicios públicos de interés regional y, además, prestando algunos servicios por cuenta de la nación (Cárdenas, 1978).
Durante el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-78), el Departamento Nacional de Planeación trabajó un modelo de regionalización, cuyo objetivo esencial era el de quitar a los departamentos el carácter de estados que aún conservaban. El criterio predominante era el económico, encaminado a racionalizar ciertas actividades de planeación, dejando las funciones puramente administrativas -seguridad, policía y justicia- a los departamentos. Estudios posteriores de Planeación, han dividido al país en ocho regiones, mediante la revisión del modelo nodal de flujo de bienes. Estas regiones conservan las divisiones departamentales como unidad básica.
En 1979, Orlando Fals Borda publica el primer tomo del libro Historia Doble de la Costa: Mompox y Loba, donde la discusión de la región pasa a un plano de reflexión teórica, ausente en toda la discusión anterior, y alimenta la vieja aspiración de la Costa Atlántica de convertirse en región.
En 1980, Jaime Castro consideraba que políticamente los departamentos no debían suprimirse, pero sí era necesario replantear su estructura administrativa, asignándole funciones que nadie cumple, por ejemplo la regionalización del plan. En cuanto a los municipios, Castro plantea que éstos perdieron su papel de célula básica para la agrupación del hombre en sociedad. Por ello considera imperativo proveerlos de los recursos financieros que permitan cambiar tal situación (Castro, 1980).
Asimismo, Luis Carlos Galán y Belisario Betancur, el primero como orientador del Nuevo Liberalismo y el segundo como candidato por el conservatismo, asumieron las siguientes posiciones: Galán consideraba necesaria una reorganización de las unidades territoriales, en términos de recursos fiscales, dimensiones y demás características, que los capacitara para atender las necesidades de los grandes centros urbanos y para devolverle a los medianos y pequeños municipios su capacidad de inversión y la administración de servicios públicos elementales. Los planteamientos del Nuevo Liberalismo respaldan la existencia de los departamentos, siempre que se doten de medios para que cumplan con la función de verdaderos coordinadores de la acción estatal, en un área determinada (Fundación Simón Bolívar, 1982). Para Belisario Betancur el énfasis descentralizador debía radicar primordialmente en el municipio, pero con la premisa de habilitar a los departamentos para que cumplan eficazmente dos funciones esenciales: Coordinación y apoyo de los esfuerzos municipales, y representación política de la administración central (Fundación Simón Bolívar, 1982).
2.3.3 Período 1985-1990
En 1985, se aprobó la Ley 76, la cual introdujo el concepto de regionalización dentro de la legislación del país. Esta ley creó la región de la Costa Atlántica y autorizó la división del territorio nacional en otras de características similares, que contarán con capacidad y autonomía para la administración de su propio desarrollo económico y social.
En 1987, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, plantea como necesario que la división administrativa colombiana se ajustara a la evolución del país y reflejara su funcionamiento espacial. Este funcionamiento varía en el tiempo y obedece, entre otras causas, al desarrollo, funcionalidad e integración de la red urbana, a la jerarquización de los centros definida por la calidad y cantidad de bienes y servicios que ofrece tanto a los habitantes urbanos como a los ubicados en su área de influencia, a la disponibilidad y calidad de las vías y medios de comunicación, a las actividades económicas de las población, etc. La geografía, afirma Hugo Sánchez, al estudiar la estructura urbano regional de un territorio, puede proponer una división territorial que refleje este funcionamiento espacial, con el objetivo final de que la acción del Estado se realice teniendo en cuenta estos espacios territoriales y, de esta manera, la labor administrativa sea más armónica y equilibrada, en beneficio del equitativo y justo desarrollo a que tienen derecho todos los sectores del territorio nacional (Sánchez, 1987:42-43).
En este mismo año, Angel Massiris, basado en métodos de análisis geométrico y funcional, plantea evidencias de la irracionalidad de la división departamental y propone una nueva regionalización, más apropiada a los fines de la administración y planificación del desarrollo. En el estudio también se recomienda la reorganización territorial de municipios y departamentos como aspecto complementario de gran importancia para lograr una descentralización efectiva y, en consecuencia, el mejoramiento de la eficacia de las administraciones municipales y departamentales (Massiris, 1987:42).
Se sustenta, además, en el trabajo de Massiris, la inutilidad de la descentralización fiscal sobre la base de la actual división municipal, debido a las profundas desigualdades existentes entre estas unidades territoriales, especialmente en lo que respecta a la población, extensión y condiciones económicas. Unos poseen gran concentración urbana, otros son pequeños municipios rurales. Ello hace que sus necesidades y capacidad de generación de recursos fiscales sean totalmente distintas y, en consecuencia, que muchas de las medidas de descentralización fiscal favorezcan más a unos que a otros. Estos municipios agrupados en provincias tendrán a su disposición medios y servicios suficientes, que en la actualidad son inalcanzables para éstos individualmente, por lo exiguo de sus finanzas (Massiris, 1987:42).
Como ventajas del establecimiento de provincias se establecen, en el trabajo en referencia, las siguientes: Primera, la solidaridad financiera. Los municipios agrupados dispondrán de mayores medios económicos para la realización de obras de infraestructura costosas que de otra manera serían imposibles. Segunda, la localización más racional y más rentable de las instalaciones públicas, al ponerse a disposición de una población más numerosa. Un hospital, por ejemplo, puede servir a cuatro o cinco municipios, sin necesidad de que haya uno por cada unidad municipal. Tercera, la mejor prestación de los servicios públicos. Cuarta, se puede disponer de medios para contratar personal calificado, mejorar lo medios materiales de administración y procurarse medios de información que individualmente son onerosos. Quinta, se logra una mayor unidad entre las circunscripciones administrativas (Massiris, 1987:43).
En 1988, aparece el libro La Insurgencia de las Provincias, donde Orlando Fals Borda retoma el análisis de la región y la provincia, dentro de un contexto socio-cultural y propugna por una nueva organización territorial en Colombia que devuelva a las regiones y provincias su carácter de entidad territorial y su protagonismo en la construcción de su propio desarrollo.
2.3.4 Discusión actual
En 1991 se proclama la nueva Constitución Política del país, la cual fortaleció a los municipios y mantuvo la división departamental, cuyas unidades fueron ampliadas a 32 al convertirse las anteriores intendencias y comisarías en departamentos. Del mismo modo, se establecen los distritos y territorios indígenas como nuevos entes territoriales y se establecen como entes administrativos las áreas metropolitanas, las provincias, los corregimientos y las comunas.
Con la Constitución de 1991, la región adquiere status constitucional, primero como región administrativa y de planificación y luego como entidad territorial. De este modo, al constituirse las regiones éstas entrarán a representar el nivel superior, por debajo de la nación, de la organización territorial del país, lo cual abre nuevas perspectivas en materia de planificación regional, ordenamiento territorial y proyectos de inversión regionales.
La literatura en torno a la creación de las regiones administrativas y de planificación -RAP- y su conversión en entidad territorial -RET- ha sido abundante en los últimos cuatro años, especialmente en lo pertinente a su naturaleza, procedimiento de creación, funciones, órganos de administración, fuentes de financiamiento, instancias de control político, tránsito a regiones territoriales, relación con las corporaciones autónomas regionales, CORPES y departamentos.
En términos constitucionales las RAP podrán establecerse cuando dos o más departamentos tenga la voluntad de constituirse en tal. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del territorio de los departamentos que concurran a su creación y para ello tendrán personería jurídica, autonomía y patrimonio propio (Art. 306, Constitución Política -CP-).
Las RAP podrán convertirse en regiones territoriales -RET-, mediante Ley del Congreso de la República (Art. 150, No. 4, y 307, CP), después de llenar los requisitos exigidos por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Art. 307), oído el concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial (Art. transitorio 38, CP) y obtenida la aprobación popular, mediante referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados (Art. 103 y 307, CP).
La RET goza de autonomía para la gestión de sus intereses, para lo cual tiene derecho de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales (Art. 287, CP). Asimismo, cada RET podrá poseer un estatuto especial y participar de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (art. 307, CP), así como recibir recursos de éste para aplicarlos a la promoción de la minería, preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales (Art. 361). Del mismo modo, las RET adoptarán una plan de desarrollo de acuerdo a las disposiciones establecidas en el Artículo 339 de la CP y poseerán un consejo regional de planificación (Art. 342 CP). Estas futuras entidades podrán participar en el Consejo Nacional de Planeación (Art. 340, CP) y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (Art. 341, CP).
Estas bases constitucionales señalan aspectos fundamentales para la creación de las RET, las cuales de hecho no pueden soslayarse a la hora de la construcción de estas entidades. No obstante, se hace indispensable considerar otros elementos que tienen que ver con la realidad del territorio colombiano, los cuales contribuyen a conformar regiones eficaces desde el punto de vista administrativo y planificador. Estos elementos se desarrollan a continuación.
2.4 BASES PARA LA CONSTRUCCION DE REGIONES EN COLOMBIA
2.4.1 Marco general
El proceso de configuración regional desarrollado en el país se inició desde la época pre-hispánica, donde las comunidades tribales organizaron su espacio a partir de regiones que eran verdaderos estados que los gobernantes con sus guerreros defendían a toda costa, como forma de garantizar su supervivencia. En la Colonia, este carácter político de las regiones, cedió su lugar a factores económicos y físico-geográficos, los cuales determinaban la conformación regional, manteniéndose el predominio de la regionalidad histórica sobre la institucionalidad regional en el proceso de construcción regional.
En el siglo XIX, los procesos económicos y condiciones físico-geográficas como determinantes de las regiones son afectados por rivalidades político-regionales que buscan imponer su diseño de organización político-administrativa para el Estado naciente. Es un período de gran inestabilidad en la estructura territorial del país, asociada a pugnas por el control político y territorial. La regionalidad histórica sigue jugando un papel esencial en las decisiones políticas referidas a la organización político-administrativa del país, situación que cambia sustancialmente a partir del momento en que la institucionalidad regional entra a determinar la organización territorial, pasando a un segundo plano los elementos histórico-culturales para darle prelación a objetivos de planificación regional, a partir de corporaciones autónomas regionales y, posteriormente, las regiones de planificación.
a. Corporaciones autónomas regionales
La primera corporación autónoma regional del país, se estableció en 1954 y hasta 1991 existían 18. Aunque, en principio, su delimitación obedeció al manejo integrado de cuencas hidrográfica, sus límites tendieron a coincidir con los departamentos existentes, generando, en muchos casos, duplicidad de funciones con estas entidades territoriales. Las funciones también se ampliaron hasta abarcar una gran variedad de objetivos, muchos de los cuales bastante alejados de la concepción hidrográfica inicial. Dentro de estos objetivos se mencionan algunos referidos a proyectos de colonización, adecuación de tierras, proyectos de inversión energética, desarrollo urbano, etc.
La Ley 99 de 1993 introdujo cambios en la naturaleza, organización y funcionamiento de estas corporaciones, al establecer como criterios para conformar corporaciones autónomas regionales, el que las entidades territoriales integrantes constituyan, geográficamente, un mismo ecosistema o conformen una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrográfica, la cual constituirá la base territorial de la corporación. De acuerdo con esta ley, la función principal de estas entidades se relaciona con la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables y su aprovechamiento sostenible en concordancia con la política ambiental trazada por el Ministerio del Medio Ambiente. La Ley 99 de 1993 mantuvo algunas de las corporaciones regionales existentes al momento de su entrada en vigencia, modificó otras y creó nuevas, hasta completar las 26 que existen en la actualidad. También creó 7 regiones con régimen especial, con el propósito de garantizar el manejo sostenible de áreas que poseen grandes riquezas naturales.
b. Regiones de planificación -CORPES-
Las regiones de planificación colombianas, por su parte, se conformaron, desde 1975, a partir de la agrupación de departamentos. A cada una de estas entidades corresponde un Consejo Regional de Planificación Económica y Social -CORPES-, cuyas funciones son las de buscar el desarrollo intrarregional equilibrado, fortalecer las entidades territoriales que la conforman y preparar los planes regionales de desarrollo.
La capacidad de gestión de estas regiones ha sido variable, en función de la disponibilidad de recursos financieros. Esta disponibilidad ha dependido de regalías por la explotación de recursos naturales no renovables o por contribución de valorización de obras nacionales, entre otros, los cuales no han favorecido por igual a las cinco regiones, encontrándose unas con mayor capacidad de gestión que otras.
Los logros de las actuales regiones de planificación colombianas no han sido muy notorios, pues los problemas de desequilibrios en el desarrollo regional se mantienen, los departamentos no se han fortalecido y las regiones no se han desarrollado como entidad política y social. Muchos factores han contribuido para este pobre balance de los CORPES, se destacan la alta dependencia de estas entidades respecto a la nación y al Departamento de Planeación Nacional y, en consecuencia, la ausencia de capacidad de autodeterminación, los recelos de algunos gobernadores departamentales que perciben el fortalecimiento regional en relación inversa al fortalecimiento departamental, la ausencia de un proyecto socioeconómico que concite la atención de los departamentos que la constituyen y el absurdo espacial de algunas de estas regiones, expresado en su irracional tamaño. Sin embargo, se pueden señalar algunos logros como los del establecimiento y cuantificación de los requerimientos regionales de inversión, la intermediación ante el gobierno nacional y el soporte técnico dado a acciones de los actores sociales regionales.
Los logros de las actuales regiones de planificación colombianas no han sido muy notorios, pues los problemas de desequilibrios en el desarrollo regional se mantienen, los departamentos no se han fortalecido y las regiones no se han desarrollado como entidad política y social. Muchos factores han contribuido para este pobre balance de los CORPES, se destacan la alta dependencia de estas entidades respecto a la nación y al Departamento de Planeación Nacional y, en consecuencia, la ausencia de capacidad de autodeterminación, los recelos de algunos gobernadores departamentales que perciben el fortalecimiento regional en relación inversa al fortalecimiento departamental, la ausencia de un proyecto socioeconómico que concite la atención de los departamentos que la constituyen y el absurdo espacial de algunas de estas regiones, expresado en su irracional tamaño. Sin embargo, se pueden señalar algunos logros como los del establecimiento y cuantificación de los requerimientos regionales de inversión, la intermediación ante el gobierno nacional y el soporte técnico dado a acciones de los actores sociales regionales.
2.4.2 Construcción de entidades regionales y nuevo orden territorial
La Constitución de 1991, creó las condiciones político-administrativas para entrar a construir un nuevo orden territorial, producto de la combinación de la política de descentralización y autonomía territorial, la democracia participativa y la redefinición de la actual organización territorial; pero, desafortunadamente, ligó la construcción de este nuevo orden a elementos negativos del viejo orden (división departamental) que obliga a reflexionar profundamente sobre el diseño de este nuevo escenario, de modo que se puedan eliminar o reducir las injusticias espaciales que manifiesta el desarrollo regional del país.
Las regiones territoriales, en cuanto su capacidad para disminuir las disparidades del desarrollo regional y las provincias, en cuanto su capacidad para actuar con mayor eficiencia sobre la problemática local, son quizás las entidades regionales que ofrecen el mayor potencial de contribución a la búsqueda del nuevo orden en referencia. Un nuevo orden en el que las entidades territoriales y administrativas puedan tener un mayor poder de autodeterminación de su desarrollo, la sociedad regional sea más partícipe en la toma de decisiones y los recursos y la acción del Estado lleguen a las áreas tradicionalmente abandonadas.
Pero esto depende mucho del camino que se siga en el proceso de construcción de estas entidades y los criterios que determinen su conformación. Por eso, el momento actual es una oportunidad histórica de cambio que se debe aprovechar para intentar corregir los problemas de organización territorial que existen como aporte de nuestra generación al nuevo país que anhelan los colombianos.
Dentro de este contexto, lo primero que se debe hacer es buscar un consenso sobre cual es el país que se quiere hacia el futuro. Será un país federalizado?, será un país descentralizado?, o que todo siga igual?.
Asimismo, es necesario preguntarse sobre el objetivo del nuevo orden territorial. Será para ajustar el territorio a las necesidades que impone el modelo de apertura económica?, será para lograr un desarrollo humano sostenible?, será para eliminar las disparidades del desarrollo regional?, será para descentralizar el centralismo y someter a las regiones marginadas al doble centralismo: Nación-Región?. La respuesta a cada una de estas preguntas lleva implícita un orden territorial diferente e, incluso, en algunos casos contrapuesto, lo que plantea la necesidad, de esclarecer la filosofía del proceso de construcción regional.
La nueva Constitución Política, aunque en esencia es ecléctica, plantea elementos claves para la interpretación del nuevo orden territorial que quiso el constituyente, el cual refleja en gran medida las expectativas de gran parte de la población colombiana, especialmente de aquellos sectores tradicionalmente desconocidos en la toma de decisiones y sometidos a una situación de abandono y marginamiento. Estos elementos apuntan hacia un Estado descentralizado y regionalizado con una finalidad social claramente establecida y un interés en el desarrollo humano sostenible y regionalmente equilibrado. Así se desprende del análisis de los artículos 1, 80 y 334 de la Constitución, donde, a nuestro juicio, se sintetiza la filosofía del nuevo orden territorial a construir.
En términos de organización político-administrativa y para los fines anteriores, la Constitución entrega tres entidades claves: el municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, agente directo del desarrollo local, las provincias como entidades gestoras y ejecutoras de proyectos de interés común para un conjunto determinado de municipios y las regiones, encargadas de la gestión del desarrollo regional. Es un esquema similar al de los estados alemanes, pero con el problema de cómo articular a los departamentos, territorios indígenas y distritos, de modo que exista una debida coordinación y concurrencia en la gestión administrativa y se evite la duplicidad de funciones.
2.4.3 Cinco pilares para la construcción de regiones en Colombia
De lo anterior se desprende que la construcción del nuevo orden territorial exige la profundización de la política de descentralización administrativa y la desconcentración territorial de los recursos productivos, de los servicios y de las oportunidades de empleo. En este contexto, las provincias y regiones territoriales, como entidades regionales, pueden ser un agente clave, un sujeto activo para lograr los cambios demandados por el nuevo orden. La construcción de regiones fuertes y dinámicas, protagonistas del ordenamiento territorial futuro del país, exigen la consideración de cinco pilares: integración funcional, regionalidad histórica, proyecto político, morfometría y propincuidad y autonomía. A continuación se examinan en detalle cada una de éstos (Figura 14).
a. Integración funcional
Un primer elemento a considerar en el diseño y construcción de una región, sea esta una provincia o región administrativa y de planificación es su integración funcional, aspecto ligado al concepto de región funcional (ver numeral 2.1.2), mediante el cual se delimitan espacios estrechamente relacionados entre sí, a partir de los flujos de bienes, personas, información o ideas.
La integración funcional se establece a partir de uno o varios centros, nodos o polos que constituyen núcleos de impulsión. Estos pueden ser una o varias ciudades las cuales actúan como polarizadoras de un determinado territorio al cual organizan y sirven, ejerciendo, por tanto, un papel dirigente en su región. Cuando el espacio polarizado es amplio, la región funcional puede abarcar varias ciudades, ligadas, también, entre sí por intensas interacciones.
La amplitud de una región funcional depende de la jerarquía de la ciudad o ciudades que organizan la región y del grado de desarrollo de la red de carreteras por la que se establece gran parte de los flujos e interacciones. La jerarquía urbana es determinada, a su vez, por el alcance espacial de las funciones que desempeñan las ciudades, el cual se relaciona directamente con el número y grado de especialización de estas funciones (comerciales, administrativas, políticas, recreativas, etc.).
La integridad funcional de una región es decisiva para facilitar el desarrollo armónico de las entidades territoriales que la conforman, mientras mayor se esta articulación mayores serán las posibilidades de ejecución de proyectos de inversión regionales cuyos beneficios se redistribuyan de manera equilibrada en los espacios subregionales. Aquí es importante considerar que las relaciones funcionales establecidas entre las ciudades polarizadoras con los demás centros y áreas rurales de una región funcional presentan áreas con distinto grado de integración funcional: fuerte, regular y débil. Las áreas fuertemente integradas coinciden los espacios más próximos a la ciudad, con los cuales se presentan los flujos y vínculos más intensos, las áreas regularmente integradas, coinciden con el alcance promedio de las distintas funciones urbanas y las áreas débilmente integradas son aquellas con las cuales la ciudad central presenta vínculos escasos, relacionados, en lo fundamental, con funciones muy especializadas. Estos espacios, generalmente son atraídos por otras ciudades que compiten con la ciudad central. En este sentido, mientras más fuerte sea la integración de todos los espacios que constituyen la región mayor será la eficiencia de ésta para promover su desarrollo. A esta mayor integración influyen aspectos de morfometría y propincuidad regional que se desarrollan mas adelante.
Los criterios funcionales comenzaron a utilizarse en Colombia, a partir de la década de 1970. El Departamento Nacional de Planeación DNP fue el primero en proponer una regionalización funcional del país en 1976, basados en criterios nodales (Figura 15). El objetivo era delimitar áreas y centros administrativos y fijar bases territoriales para una adecuada definición de regiones político-administrativas. Esta primera propuesta fue modificada en 1980 (Figura 16). De manera coetánea, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi elaboraba sus primeros atlas regionales (Caribe y Andino), en los cuales se incluía el componente de organización funcional del espacio. Estos primeros intentos llevaron a que el IGAC iniciara, en 1981, estudios sobre la estructura urbano-regional del país, tendiente a determinar la organización del espacio colombiano y las regiones funcionales organizadas por los centros urbanos de nivel jerárquico diferente. El resultado fue un mapa de organización funcional del territorio colombiano en varios niveles. Asimismo, Massiris (1987), aplica criterios funcionales en la elaboración de su propuesta de redefinición de la división departamental del país.
Al aplicar criterios de integración funcional a la organización regional colombiana es posible descubrir que muchos de los procesos de construcción regional que se llevan a cabo en la actualidad, se realizan sobre la base de departamentos cuya integración funcional es débil, como ocurre en la Costa Atlántica, en donde la ciudad central organizadora de la región, Barranquilla, mantiene unas relaciones funcionales débiles con los departamentos de Córdoba y Sucre, explicadas por la lejanía de estos departamentos y por la competencia que sobre la organización de estos espacios ejercen Cartagena y Medellín.
Lo anterior se observó en la regionalización nodal realizada por el Departamento Nacional de Planeación en 1980, con base en la evaluación de los contactos externos entre ciudades para establecer las asociaciones dominantes alrededor de una ciudad central. Este estudio arrojó la existencia de dos regiones funcionales en la Costa Atlántica: la Región Nororiental integrada por La Guajira, Cesar, Magdalena y Atlántico, con centro en Barranquilla y la Región Noroccidental integrada por los departamentos de Bolívar, Sucre y Córdoba con centro en Cartagena, situación que no ha presentado cambios significativos en los últimos 20 años.
La Figura 16 muestra la regionalización del país que agrupa a los departamentos más integrados funcionalmente, este mapa constituye una excelente guía para los acuerdos políticos tendientes a construir las futuras regiones administrativas y de planificación.
La Figura 16 muestra la regionalización del país que agrupa a los departamentos más integrados funcionalmente, este mapa constituye una excelente guía para los acuerdos políticos tendientes a construir las futuras regiones administrativas y de planificación.
b. Regionalidad histórica
Desde el momento de la conquista española y, especialmente en la Colonia, se inició el proceso de construcción regional en lo que hoy es la República de Colombia. Un examen de la Cartografía Histórica del País, muestra como en 1685, ya se distinguían en nuestro territorio las regiones de Río de la Hacha, Santa Marta, Cartagena, Popayán y Granada, denominadas como provincias, las cuales evolucionaron para consolidar hacia el siglo XIX las regiones de Bolívar, Magdalena, Antioquia, Tolima, Santander, Cundinamarca, Boyacá y Cauca.
Esta regionalidad histórica fue un factor importante en el desenvolvimiento del proceso de organización político-administrativa del país en el siglo XIX. Cada una de las regiones poseía su propia economía de autoabastecimiento, su cultura o género de vida, como resultado del aislamiento producido por los accidentes orográficos y por las pésimas condiciones del transporte que constituían serias barreras a la interacción regional.
Antes de 1850, no existía una economía nacional integrada, es decir, no existían relaciones comerciales estables entre las diferentes regiones de la Nueva Granada. El país era, entonces, un país de regiones históricamente construidas, con cierta homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales (lenguaje, religión, costumbres, ideología), experiencia histórica vivida, estructura social y territorialidad: la cultura opita en la región del Tolima Grande, la cultura paisa en la región antioqueña incluyendo el Viejo Caldas, la cultura costeña en las regiones de Bolívar y Magdalena, la cultura santandereana en los santanderes, la cultura cundiboyacense, la cultura pastusa, etc.
En el siglo XX se presentan cambios fundamentales en la integración económica-territorial del país, al desarrollarse ostensiblemente los medios de transporte, rompiendo con el aislamiento que alimentaba el sentimiento regionalista. Simultáneamente el predominio del campo fue cediendo su lugar al predominio de la ciudad en la organización del espacio nacional y las nuevas divisiones del territorio respondían cada vez menos a la regionalidad histórica, cuyo peso político y homogeneidad cultural fue perdiéndose por el fraccionamiento de los antiguos estados o departamentos, para crear nuevas entidades departamentales que en casos como el Chocó correspondían con aspiraciones regionales legítimas, en tanto que en otros como Risaralda y Quindío, respondían más a apetitos burocráticos y de representación política (Fals, 1996).
De este modo, las ocho regiones históricas del país: Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Santander y Tolima que en 1863 constituían los Estados Unidos de Colombia y que en 1886 fueron convertidos en departamentos, son paulatinamente divididas, al desmembrar de éstas nuevas entidades territoriales: la región de Bolívar fue dividida en tres departamentos: Bolívar, Córdoba, creado en 1951 y Sucre en 1966; la región del Magdalena en cuatro: Magdalena, Atlántico, creado en 1905, La Guajira en 1964 y Cesar en 1967; la región de Santander en dos: con Norte de Santander creado en 1910; la región del Tolima en dos con el Huila que se crea en 1905; la región de Antioquia, en cuatro: Antioquia, Caldas creado en 1905 y Risaralda y Quindío creados en 1966; La región de Boyacá en tres: Boyacá, Casanare y Arauca.
Los nuevos departamentos, aunque en principio aparecían como algo extraño a la conciencia territorial de la población, cuya identidad estaba más próxima a la región "madre", con el paso de los años fueron construyendo su propia identidad, generando una nueva conciencia regional y una nueva iconografía. Hoy, por ejemplo, es casi imposible encontrar un cordobés o sucreño que se sienta bolivarense. Situación que es bien clara en las competencias deportivas, especialmente en el béisbol.
Así, llegamos al momento actual, en el cual se observa una vuelta a la provincia y a la región como entidades de la organización político-administrativa del país. El proceso de fragmentación departamental y municipal iniciado desde comienzos del presente siglo, cede su lugar al reagrupamiento de municipios en provincias y de departamentos en regiones y, como ha sido normal, surgen, también, los intereses políticos y apetitos burocráticos como motivación principal en algunos procesos de acuerdo para la creación de regiones.
La regionalidad histórica como criterio para la construcción regional plantea la necesidad de realizar una lectura retrospectiva del proceso de organización regional del país, para encontrar en el pasado la huella regional que hoy observamos difusa. Con este criterio se puede reconstruir el mapa de las regiones históricas del país, como punto de partida del proceso de construcción regional actual. Se trataría de integrar nuevamente los espacios que fueron desintegrados en el último siglo, ajustándolos en función de algunos cambios fundamentales en la integración funcional del territorio. De este modo, existirían en el país 8 regiones, en las cuales se presenta la mayor empatía cultural.
En el caso de la Costa Atlántica es notable que históricamente en este espacio han existido dos regiones: Bolívar, integrada por los departamentos de Córdoba, Sucre y Bolívar, con epicentro histórico y funcional en Cartagena y la región del Magdalena integrada por los departamentos de Atlántico, Magdalena, Cesar y La Guajira, con epicentro histórico en Santa Marta y epicentro funcional en Barranquilla. Si esta base histórica la confrontamos con el mapa de regiones funcionales del país, encontramos que existe coincidencia en identificar a estas dos regiones costeñas, aspecto que no debe desdeñarse en el proceso de construcción regional que se vive en el Caribe colombiano.
c. Proyecto político
Además de los criterios históricos y funcionales, la construcción de una región debe considerar, también, la existencia de un proyecto político concertado entre los distintos actores sociales del desarrollo regional: productores, comerciantes, profesionales, gobiernos departamentales y/o municipales, grupos étnicos minoritarios, pequeños campesinos, colonos, mineros, etc., cuyos objetivos y planes deberán contribuir a aglutinar a estos actores en torno a escenarios futuros de desarrollo económico y socio-cultural, los cuales constituirán la razón de ser de la región y la base de la construcción social, cultural y política de la región.
- Construcción social
La construcción social implica la creación o consolidación de una sociedad regional, en la cual las instituciones públicas, clase política, empresarial, organizaciones sociales, sindicales y gremiales superen la visión departamental hacia una visión e identidad regional, que favorezca la cohesión social de la región y ayude a que la población regional sea capaz de movilizarse tras la realización del proyecto político, es decir, a que sea capaz de transformarse de objeto dominado y manipulado a sujeto activo de su propio desarrollo (Boisier, 1988). Este carácter activo se manifiesta en movimientos sociales que expresan la regionalidad de la población y las aspiraciones colectivas con respecto a sus escenarios de desarrollo regional.
La existencia de esta sociedad regional evitará que el poder entregado por la Nación a la región tenga como depositario exclusivo a los grupos políticos dominantes, en detrimento de los demás sectores sociales, situación que acabaría con todas las expectativas que se tengan en torno a los alcances de la regionalización colombiana en el nuevo orden territorial que se busca y en el mejoramiento de las condiciones de vidas de grandes porciones de territorio históricamente marginados de los beneficios del desarrollo nacional.
- Construcción cultural
La construcción cultural plantea la necesidad de que el proyecto político reconozca la diversidad cultural existente en la región. No se puede olvidar que de la misma manera como la diversidad del medio natural ofrece oportunidades diferenciadas de desarrollo económico y social que exigen un mayor o menor esfuerzo para lograr el progreso, la diversidad cultural plantea la necesidad de un tratamiento diferenciado del territorio que respete a los distintos grupos culturales o étnicos que coexisten en dicho espacio.
Asimismo, se hace necesario que el proyecto político contemple mecanismos de articulación de las culturas subregionales y locales, de modo que se pueda superar la debilidad que a este respecto se manifiesta en las actuales regiones CORPES: la inexistencia de una cultura regional, debido a la agrupación de departamentos sin historia común.
Las comunidades indígenas y negras constituyen espacios culturales muy diferentes a los espacios donde domina la cultura mestiza. Así mismo, dentro de esta última existen diferentes subgrupos diferenciados bien por atributos de lenguaje y otros valores culturales (antioqueño, nariñense, santandereano, costeño) etc. (Figura 17). Aún dentro de cada uno de estos grupos, puede asimismo distinguirse diversas subculturas como en el caso de la costa, donde según mapa elaborado por el CORPES de la Costa Atlántica en 1991, se presentan al menos 10 subregiones culturales (Fals, 1996:48). En este sentido, Fals (1996), llama la atención en el hecho de que a pesar de ser costeños, se presentan diferencias culturales, de modo que no pueden considerarse idénticos a un cordobés con un guajiro, como tampoco puede confundirse a un costeño sabanero (de las sabanas de Córdoba, Bolívar y Sucre) con el costeño de las ciudades de Barranquilla y Cartagena; asimismo, se presentan subculturas significativas como la denominada por Fals (1988,1996) "anfibia" presente en la Depresión Momposina y en la Ciénaga Grande de Lorica.
- Construcción política
La construcción política, por su parte, hace referencia al proceso político-administrativo que ha de desarrollarse para la creación legal de la región y en la cual la participación de las fuerzas parlamentarias de los departamentos, la voluntad de los gobernadores y del Gobierno Nacional y el apoyo popular son determinantes. negociación de los departamentos costeños ante el Gobierno Nacional y hacer sentir la voz de la región en el Congreso de la República, así como la realización de importantes proyectos de inversión regional, que constituyen un avance en el proceso de consolidación de la sociedad regional. No obstante, el grado de cohesión de dicha sociedad es aún débil, a lo cual contribuye la debilidad de las sociedades departamentales.
En general, conviene siempre considerar que en la construcción política de una región son válidos los elementos considerados por Sanguin (1981:52) para el caso nacional, al plantear que la existencia de atributos culturales son los que justifican la razón de ser nacional. Los atributos culturales son los ladrillos con los cuales se construye la viabilidad política; el cemento que une esta viabilidad esté formado por interacción social y las ideas políticas del pueblo afectado.
d. Morfometría y propincuidad regional
El logro de la integración regional, la concertación de proyectos de desarrollo social y económico y la eficacia en la planificación territorial, pueden verse beneficiados cuando en el proceso de construcción se consideran también elementos de morfometría regional con criterios de propincuidad, los cuales tienen que ver con la dimensión regional, especialmente con aspectos de tamaño y forma de la región.
Aunque esto puede parecer simplista o teórico, el tamaño de las unidades regionales y su forma han sido aspectos importantes en la regionalización de Francia y Estados Unidos. La ciencia geográfica, por su parte, ha desarrollado una profunda conceptualización en torno a la interacción espacial y las condiciones de tamaño y forma que favorecen la movilidad espacial y la administración y control territorial. El tamaño y la forma constituyen propiedades significativas de las superficies territoriales.
En el caso de la construcción regional la propincuidad se define en términos de eficacia espacial de la región en cuanto se refiere a la proximidad entre los grupos humanos y entre la población y los centros administrativos o capital regional. En este sentido, existen principios geográficos que señalan que los fenómenos de la naturaleza alcanzan sus objetivos por el camino más corto (Haggett, 1975:45). Tal idea, añade Haggett, aparece en la ciencia física durante el siglo XVIII, en la obra de Labrange, formulada como "principio de acción mínima", y reaparece en el análisis de sistema como concepto de energía potencial mínima. En investigación operativa se denomina geodésica (o líneas óptimas de movimiento) y en las ciencias sociales se le conoce con el nombre de principio de esfuerzo mínimo (Haggett, 1975:45).
Los principios de la interacción espacial consideran que al aumentar la distancia a partir de un centro, aumenta la fricción de distancia -obstáculos- para la interacción eficaz con los demás centros con los comparte el espacio, y aumentan, también, las oportunidades mediadoras -intervinientes- de otros centros, para prestar en forma eficaz el servicio administrativo (Abler y otros, 1971).
Tanto la eficacia del movimiento interno como la eficacia de los límites de una unidad regional contienen intrínsecamente el factor distancia como elemento clave. Factor considerado vital para identificar la racionalidad espacial de la división regional del país. A este respecto, Massam (1972:60), plantea que la función administrativa al demandar movimiento físico de personas y bienes, es afectada en su eficiencia por la estructura espacial que adoptan estas unidades.
Sanguín (1981:25) refiriéndose a este tema identifica y evalúa las formas más comunes que los países adoptan, las cuales son válida también para las regiones. Este autor señala las formas alargadas, compactas, apendicular, fragmentada, perforada, estrangulada y circundada.
La forma ideal es la compacta, debido a que maximiza la proximidad de los grupos humanos, les permite compartir mejor sus influencias recíprocas, disminuye los costos de los servicios públicos y facilita un mayor acceso a las áreas periféricas, permite una mayor integración de las redes de transportes, un mayor control de todos los puntos del territorio y una mayor conectividad entre los distintos centros urbanos o nodales de la región. Una región compacta comprende un máximo de territorio en el interior de un mínimo de perímetro de límites (Sanguín, 1981:25).
Dentro de este contexto, se han utilizado principios geométricos para hallar las formas más compactas de unidades territoriales y administrativas, llegándose a las siguientes conclusiones: Primero, los polígonos regulares son formas más económicas, que los polígonos irregulares. Segundo, los círculos son los polígonos regulares con mayor compacidad. Tercero, los hexágonos son los polígonos regulares que permiten la mejor división de un territorio.
Con base en lo anterior, la forma circular es, geométricamente, la más compacta pero poco útil para realizar divisiones regionales por los espacios que quedan por fuera de los límites al unir varios círculos. Esta limitación es superada por las formas hexagonales las cuales, aunque presentan una menor compacidad, permiten el ensamble de distintas regiones hexagonales.
Massiris (1987) aplicó estos principios a los departamentos colombianos, utilizando los polígonos de Thiessen para llegar a una división departamental hexagonal. A la división obtenida le aplicó una fórmula matemática que medía el grado de compacidad de cada unidad y la comparó con la compacidad de las unidades departamentales actuales, los resultados fueron sorprendentes, tanto en la mejoría de la compacidad de las unidades obtenidas con los polígonos de Thiessen, como en los cambios de tamaño que deberían tener los actuales departamentos para ser espacialmente más eficientes. Seguidamente, La regionalización departamental obtenida mediante la aplicación de los polígonos de Thiessen la comparó con las regiones organizadas funcionalmente por las capitales departamentales (regiones funcionales) y los resultados también fueron muy sorprendentes, por las coincidencias encontradas en ambas regionalizaciones.
En cuanto al tamaño, aunque no existe un tamaño-base que se pueda considerar como óptimo, pues esta es una noción relativa a algunos factores integración y desarrollo económico-territorial, existen algunos procesos que pueden ser afectados por la dimensión territorial de una región. En este sentido, es reconocido que mientras mayor es la región, mayores son los obstáculos físicos (fricción de distancia) y el esfuerzo requerido para administrar el territorio y atender las demandas de los espacios periféricos. Este hecho es más relevante cuando se trata de regiones localizadas en áreas con fuertes variaciones de relieve y bajos niveles de accesibilidad, donde son más eficaces los tamaños pequeños. En las áreas planas, con una buena integración territorial, en términos de transporte, el tamaño óptimo puede abarcar un espacio mayor.
En la definición de un tamaño óptimo es necesario, además, considerar otros elementos de contenido que son determinantes de la eficiencia espacial de la región. Dentro de éstos se destacan los recursos de producción disponibles, la necesidad de ejercer un control sobre todo el territorio y de ser regiones políticamente fuertes. En este sentido, mientras más amplio sea el territorio de la región, mayor puede ser el capital natural disponible y el poder político, pero será menor el control eficaz de la totalidad del territorio. En este punto influye, también, el grado de eficacia, de la localización de la capital regional.
El tamaño óptimo resultará, entonces, de la combinación equilibrada de variables de eficacia espacial (en términos de forma y localización de la capital), disponibilidad de recursos productivos, control territorial y poder político. En el caso de la Región de la Costa Atlántica, no hay duda que desde el punto de vista de propincuidad, la unión de los siete departamentos continentales más el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, puede resultar en una región muy grande, dada la lejanía geográfica de San Andrés y los problemas de integración territorial que presentan vastas zonas del sur de Bolívar, sur del Magdalena, sur del Cesar y la Depresión Momposina, con respecto a sus capitales departamentales y a la localización de la probable capital regional en Barranquilla. En cuanto a la forma, su compacidad sería baja y, además, la inclusión del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la convierte en una región fragmentada, con las desventajas que para este tipo de formas señala André-Louis Sanguín (ver Sanguín, 1981:26-27).
e. Autonomía
En este punto se hace referencia básicamente al poder de la regiones territoriales -RET- para administrar y planificar el desarrollo de su territorio y gestionar de manera autónoma los asuntos que sean de su interés. Este poder dependerá de la manera como se resuelvan interrogantes relacionados con la distribución de funciones, competencias y recursos entre la Nación, los departamentos y las RET, los cuales aún no están muy claros. Qué funciones y servicios va a transferir la Nación a la región? Qué poder entregarán los departamentos a la región para que ésta sea una entidad fuerte sin que se disminuya la importancia de ellos?, Cómo evitar que las regiones territoriales reproduzcan la estructura burocrática de los departamentos y el esquema centralista de la Nación?. He aquí preguntas claves que necesariamente deberán ser consideradas dentro del proceso de construcción regional.
Son muchas las respuestas que estudiosos de la materia han dado a estas cuestiones cruciales, especialmente a partir de rigurosas interpretaciones jurídica de las normas constitucionales y de discusiones en torno al contenido de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, así como la prolífica discusión dada en el seno de la Comisión de Ordenamiento Territorial.
De las definiciones que sobre estos asuntos se presenten en el futuro dependerá en gran medida el nuevo orden político administrativo del país. Un orden que puede orientarse hacia una planificación descentralizada, a partir de regiones fuertes por las funciones y recursos transferidos o cedidos por la Nación y los departamentos; o un orden basado en el poder absoluta de la Nación que asigna múltiples competencias a municipios sin recursos suficientes para cumplirlas, con unas entidades departamentales y regionales débiles, sin funciones significativas; o un orden en el que las entidades territoriales menores estén sometidas a un doble poder: el central y el regional.
La etapa de región administrativa y de planificación, previa a la región territorial, debe servir para que la región negocie con la Nación el poder fiscal, administrativo, planificador y, si es posible, legislativo, que le será transferido y se discuta entre los departamentos el perfil de región territorial que se quiere. El cual ojalá se oriente hacia el querer del constituyente de 1991, quien interpretando las expectativas de la sociedad, perfiló una organización regional como soporte para una planificación descentralizada en la cual la Nación entrega a la región la función de formular, orientar y ejecutar de manera autónoma los planes regionales (supradepartamentales) y de gestionar los asuntos que sean de su interés y los departamentos ceden a la región recursos y funciones que permitan a ésta convertirse en sujeto activo, jalonador del desarrollo departamental y regional.
La planificación descentralizada, como soporte del nuevo orden territorial lleva implícita, entonces, la capacidad de decisión y actuación autónoma de las regiones en sus asuntos, lo que significa un cambio en el proceso de planificación, tradicionalmente realizado de arriba a abajo, por un proceso de abajo a arriba, en el cual la Nación ya no impondría la planificación a las entidades territoriales, sino que armonizaría los planes de éstas en un plan nacional de carácter indicativo.
Los aspectos de autonomía y perfil regional son tan determinantes para la justificación y protagonismo de las regiones que los demás pilares señalados antes (integración funcional, regionalidad histórica, proyecto político, propincuidad, etc.), pasan a un segundo plano.
3. CONCLUSIONES
De lo expuesto se concluye:
a. En la actualidad, la nación colombiana está en la búsqueda de nuevos horizontes, de diseño e instrumentación de los escenarios estructurales y territoriales que conformarán el nuevo orden territorial bosquejado por la Constitución de 1991, como reflejo de aspiraciones colectivas. Este nuevo orden tiene como ejes centrales la descentralización y autonomía territorial, la democracia participativa, la reestructuración de la organización territorial, el desarrollo sostenible y espacialmente armónico, el desarrollo social y el respeto por la diversidad cultural. La búsqueda de este nuevo orden implica cambios sustanciales en la organización y manejo del territorio y en la concepción del desarrollo que lo aproximan a la política de ordenamiento, en la cual se hacen compatibles los objetivos sociales, culturales, ambientales y espaciales que llevan implícitos los ejes señalados.
b. La construcción de este nuevo orden implica, por tanto, la formulación de una Política Nacional de Ordenamiento Territorial, expresada en un Plan Nacional -PNOT-, como estrategia de manejo integral de la ocupación del territorio, que señale directrices, planes e instrumentos que coadyuven a la solución de los graves problemas de pobreza, violencia, deterioro de recursos naturales y de integración y desarrollo económico regional que afectan, de manera significativa, al territorio nacional. En cuanto a la pobreza, el PNOT debe incorporar, territorializar e instrumentar programas de desarrollo social orientados a eliminar las carencias o deficiencias de servicios básicos, saneamiento ambiental, desempleo y subempleo, desplazamiento de grupos humanos por la violencia, concentración de la propiedad sobre la tierra, tugurización de ciudades, etc. En cuanto a la violencia, el PNOT debe incorporar la identificación, caracterización y definición de planes de manejo especiales para las zonas de conflicto y promover la instrumentación de procesos de regionales de paz, a partir de comisiones regionales de conciliación, observatorios de paz y consultas regionales. En cuanto al deterioro de los recursos naturales, el PNOT debe incorporar la política ambiental contenida en la Ley 99 de 1993 y buscar la ordenación de la localización de población, actividades e infraestructuras ubicadas en áreas de riesgos o amenazas por fenómenos naturales o en lugares cuyas características edafológicas, sociales o ambientales son incompatibles con tales actividades o infraestructuras. En materia de desarrollo regional el PNOT buscará saldar la deuda social que la nación y los modelos económicos desarrollistas han contraído con las regiones deprimidas.
c. La política de ordenamiento territorial debe contribuir, también, a la construcción de los escenarios político-administrativos del nuevo orden territorial establecido por la Constitución, especialmente en lo correspondiente a la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, la democracia participativa y el nuevo mapa político-territorial, que tiene al municipio como la entidad fundamental y la regionalización como complemento de la descentralización territorial. Dentro de este nuevo mapa, las regiones territoriales han sido concebidas como entidades autónomas, con poder de decisión y actuación en la gestión de los asuntos de su interés, los cuales van más allá de la administración y la planeación. Sin embargo, este poder regional dependerá de la transferencia de funciones, competencias y recursos que esté dispuesta la Nación a realizar y del perfil de región que definan los departamentos que la integren. En todo caso, la regionalización y construcción de regiones autónomas deberá concebirse en términos del fortalecimiento coetáneo de los municipios, los departamentos y de la unidad nacional.
d. Las regiones y entidades territoriales constituyen los marcos de actuación en los cuales la política de ordenamiento se concreta. En consecuencia, la eficiencia de tales entidades, en cuanto a su propincuidad espacial, integridad funcional y autonomía son claves para el éxito de la política de ordenamiento. Esto plantea una relación bastante estrecha entre las políticas de descentralización administrativa y de regionalización con el ordenamiento territorial, sin que constituyan el ordenamiento territorial en sí mismo.
e. La conformación de regiones no puede ser un proceso meramente político, sino casi que una obra de ingeniería, donde los ingenieros constructores son los actores sociales con el liderazgo de la clase política, la base del edificio regional la constituyen las sociedades departamentales organizadas, las cuales constituyen la base para la construcción de una sociedad regional; la energía la aporta el proyecto político que señale los escenarios de desarrollo futuro de la región, y los materiales a utilizar serán la regionalidad histórica, integración funcional, propincuidad espacial y autonomía. Este último constituye un material determinante de la fortaleza del edificio regional.
f. La Constitución Política de 1991 introduce elementos distorsionadores de una conformación regional óptima, al mantener los departamentos como entidades territoriales y ligar la creación de las futuras regiones a la unión de departamentos completos, situación que lleva a que se trasladen a las futuras regiones los graves problemas de integración funcional e irracionalidad espacial que presentan estas entidades. Conviene realizar en el futuro un realinderamiento de estos departamentos de modo que se racionalicen estos espacios y se puedan crear regiones territoriales cuyo espacio jurisdiccional no sea un obstáculo para una planificación eficiente y justa.
g. La Política y Plan Nacional de Ordenamiento Territorial deben fundamentarse en un Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial -SNOT- del cual harán parte el Sistemas Nacional de Educación, El Sistema Nacional Ambiental -SNA-, el Sistema Nacional de planificación, el Sistema Nacional Agropecuario, el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, etc. Este sistema podría ser la base institucional de un Ministerio de Ordenamiento Territorial y de un Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial CONOT, ubicado al mismo nivel del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES. Esto se hace necesario por la gran complejidad y alcance que tiene el ordenamiento territorial, que hace inadecuado manejarlo a partir de ministerios o de instituciones menores o subordinadas a departamentos administrativos. En este sentido, cobran vigor las ideas planteadas por el Presidente de la Comisión Regional de Aguachica, Eduardo Bula Romero, quien además de reconocer la necesidad del Ministerio de Ordenamiento Territorial, ve al Instituto Geográfico Agustín Codazzi como el principal soporte técnico-científico de dicho ministerio (Bula, 1994:116).
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