Ordenamiento Territorial: Vuelve Y Juega

Ordenamiento Territorial: Vuelve Y Juega

Por: Pedro Santana Rodríguez es Presidente Corporación Viva la Ciudadanía

Colombia.

Leímos Para Usted, La Ceiba.

Uno de los temas que ocupó centralmente a los Constituyentes de 1991 fue el del ordenamiento territorial. La Constituyente apostó por un ordenamiento territorial descentralizado y con autonomía en sus entidades territoriales y profundizó la reforma constitucional que había permitido la descentralización municipalista aprobada en el Acto Legislativo No 1 de 1986 y en las leyes 11 y 12 de dicho año. Esta Reforma Había Apostado Por Un Régimen Descentralizado Teniendo Como Principal Protagonista Al Municipio Colombiano Al Cual Se Definió Como La Célula Básica Del Ordenamiento Territorial En Colombia Y De La Armazón Institucional. La Constituyente amplió de dos a tres años el período de los alcaldes elegidos popularmente, profundizó la descentralización fiscal ampliando los recursos económicos los cuáles fueron amarrados a los ingresos corrientes de la Nación y profundizó la autonomía política y administrativa de estos niveles de Gobierno.

No obstante la principal falencia de la Constituyente fue el de dejar indefinido el nivel intermedio de Gobierno, vale decir, no definió ni las funciones, ni los recursos, de los departamentos y al mismo tiempo dejó abierta la posibilidad de la creación de regiones autónomas y de provincias al tiempo que reconoció a las Entidades Territoriales Indígenas. No obstante ninguna de las dos grandes propuestas fue aprobada dejando su definición a una futura Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Creó una Comisión de Ordenamiento Territorial que debería presentar una propuesta de Ley (Artículo 288 de la Constitución Política que a letra señala que dicha ley debe establecer “La distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales”). Desde entonces se han presentado 19 proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial sin que hasta el momento haya sido aprobado ninguno de los proyectos presentados dejando en el limbo la entidad intermedia de organización territorial del Estado colombiano.

Durante los largos ocho años del Gobierno de Uribe este tema no tuvo ningún desarrollo dado que este Gobierno se caracterizó por un marcado centralismo y lejos de profundizar la descentralización lo que se vivió fue un proceso recentraliza tanto de los recursos de las entidades territoriales como de algunas de las funciones administrativas como por ejemplo, en los llamados planes departamentales de aguas. Lo que sacó de nuevo a flote el tema de la Ley Orgánica fueron los 2.5 millones de votos depositados en las urnas en las elecciones del mes de marzo del año 2010 que reclamaban la adopción de una ley que permitiera la aprobación y puesta en marcha de las regiones como entidades territoriales autónomas. Esta propuesta fue liderada por los gobernadores de los siete departamentos de la Costa Atlántica del país.

En la campaña presidencial el entonces candidato y hoy presidente, Juan Manuel Santos, se comprometió con ésta región a presentar un proyecto de Ley Orgánica que permitiera la organización de las regiones como entidades territoriales. Una vez en el Gobierno y acompañado de su ministro del interior Germán Vargas Lleras, presentaron a consideración del Congreso un proyecto de ley que no llena las expectativas de quienes fueron sus principales impulsores dado que elude el tema central que debería ser objeto de la ley que es como lo dice la Constitución Política el reparto de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales. Así lo entendieron los siete gobernadores de la Costa Atlántica quienes diligentemente prepararon un proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que contemplaba tres aspectos que son centrales para la definición de un nivel intermedio de organización estatal que ellos identifican con la región, la cual estaría dotada de autonomía política toda vez que los ciudadanos de la Región Caribe elegirían mediante votación popular un gobernador regional y una Asamblea Legislativa Regional con capacidad para aprobar impuestos y tasas y contribuciones al tiempo que actuaría como entidad territorial intermedia con funciones claras en cuanto al ordenamiento territorial, la plataforma marítima y los ecosistemas que allí existen. Todo ello sin atentar contra la Unidad Nacional la cual conciben como República Unitaria. Aquí nuevamente se despiertan todos los temores de los centralistas que ya se habían manifestado en la Asamblea Constituyente y que fue lo que impidió que la Asamblea adoptara una decisión al respecto.

Sobre la necesidad de un ente intermedio con autonomía y poder tanto político como económico hay un acuerdo entre departamentalistas y regionalistas. Sin embargo, en el Ejecutivo Nacional se desconfía de un ordenamiento que apueste por entes territoriales intermedios con verdadero poder regional. El resultado ha sido nefasto, durante estos veinte años de vigencia de la Constitución. Los centralistas temen al poder descentralizado por la profundización de un sistema de pesos y contrapesos en cuanto a la distribución de recursos fiscales entre los entes territoriales y el nivel nacional. No es otra la razón de la oposición a que Colombia defina un nuevo mapa de redistribución del poder. Como lo anota Fabio Velásquez en un reciente ensayo sobre el tema no hay un reconocimiento a las nuevas realidades regionales por ejemplo, a la Región Cafetera y del Norte del Valle, integradas de hecho con múltiples interrelaciones ambientales, económicas y de redes comunicativas. Tampoco la integración de los departamentos de la Costa Caribe o la interrelación de la en otra época Región de Planificación del Suroccidente del país. (Velásquez C. Fabio, Revista Foro No 72, diciembre de 2010.p.p. 19-28).

Un proyecto de mínimos que no se ajusta a lo que el país requiere

El Gobierno Nacional desoyendo las voces que claman por un verdadero proyecto que cree las regiones o refunde los departamentos presentó un proyecto que ha calificado como de mínimos. Éste proyecto ha sido aprobado en la Cámara de Representantes tanto en Comisión como en la Plenaria de esta Corporación. En adelante nos referiremos a este texto que en las sesiones que se inician el siete de febrero comenzará a ser discutido en la Comisión Primera del Senado de la República. El objeto de la ley está definido en el artículo primero “La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano y enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial”. Pero en el cuerpo del articulado de la ley se eluden los temas centrales que deberían ocupar al Congreso, esto es, la definición de si en materia de ente intermedio se apuesta por el departamento dotándolo de recursos y atribuciones o se crea la región como entidad territorial procediendo a descentralizar y a profundizar la autonomía territorial. Esto es lo que no se encuentra en el proyecto aprobado en la Cámara de Representantes. Muchos investigadores han calificado el proyecto como inocuo, precisamente por éstas razones y quiénes impulsaron el proyecto en el mes de marzo pasado han calificado la propuesta del Gobierno como un “conejazo” del Gobierno de Santos a su propuesta.

El proyecto en sus cinco títulos y 37 artículos no desarrolla una propuesta estratégica de ordenamiento territorial. De lo que se ocupa el proyecto es de posibilitar que dos o más departamentos o dos o más municipios puedan establecer las Regiones Administrativas y de Planificación o las Provincias Administrativas de Planificación. A su paso por la Cámara se establece la posibilidad de apoyar además el surgimiento de Asociaciones de Departamentos o asociaciones de municipios o la posibilidad de avanzar en la creación y fortalecimiento de las Áreas Metropolitanas. Pero la creación de la región como entidad territorial se difiere a que el Congreso de la República las cree en una futura ley. Dice el proyecto en su artículo segundo numeral quinto “El ordenamiento territorial promoverá el establecimiento de Regiones Administrativas y de Planificación y la proyección de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geográficas, económicas, culturales y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades culturales locales, de equipamientos e infraestructuras económicas y productivas y de relaciones entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado Republicano Unitario. En tal sentido la creación y el desarrollo de Regiones Administrativas y de Planificación, y la regionalización de competencias y recursos públicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la Unidad Nacional”.

El centro del proyecto está definido en el artículo 31 del proyecto aprobado en Cámara de Representantes. “Regiones Administrativas y de Planificación. Previa autorización de sus respectivas asambleas los gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir mediante convenio la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes.

Entre los departamentos que conformen las regiones aquí previstas debe haber continuidad geográfica.

Lo anterior no implicará que departamentos que no guarden continuidad geográfica puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.

La Nación dará prioridad a la cofinanciación de proyectos estratégicos de las regiones administrativas y de planificación, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones previstos en la normativa vigente”.

Más adelante en el artículo 35 señala que “de conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política la Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República”, es decir, y como ya lo señalamos las regiones como entidades territoriales sólo podrán ser creadas por una futura ley de la República. Con ello el meollo de la entidad intermedia no es resuelto en la presente ley a pesar de que este debería ser el centro del proyecto. En resumidas cuentas no se avanza en un nuevo reparto de atribuciones, funciones y recursos que es el centro del debate desde hace ya dos décadas.

Finalmente hay que señalar que es un exabrupto que en la Comisión de Ordenamiento Territorial que crea la ley no haya una representación de la sociedad civil ni de las comunidades indígenas y afrodescendientes. En el Senado de la República debería introducirse por lo menos esta representación.

Bogotá, enero de 2011.