jueves, 11 de marzo de 2010

IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS MUNICIPIOS DE GUATEMALA

Renato Lechuga García

Gestor y Planificador Territorial

"Dedicado a los técnicos municipales de Guatemala y a los mal formadores y dueños de la verdad absoluta de la planificación territorial de Guatemala SEGEPLAN 2010".



Introducción

Bajo  la premisa de que el Ordenamiento Territorial busca en el mediano y largo plazo configurar una organización del espacio con la amplia intervención de la sociedad y para que el futuro no sorprenda a los ocupantes de determinado municipio o espacio  geográfico, es necesario entender y -sobre todo- poner en práctica las pocas directrices  que en la materia se tienen en Guatemala y se han venido  esclareciendo y cimentando en diversas partes de Centro América con visión de multidimensional.
Este trabajo pretende ofrecer una panorámica de lo que significa y  representa el Ordenamiento Territorial a nivel Municipal en Guatemala, que tiene un atraso bien denotado en el istmo centroamericano.
En la parte inicial se establecen conceptos de expertos en la materia que  permiten tener la base del significado.
A continuación se exponen los enfoques que puede ofrecer el Ordenamiento  Territorial;  y éstos son: el Económico, el  Ambiental,  el  Social  y  el Multidimensional o Integral; éste último visto como el ideal por resultar de la conjunción de todos los  antes mencionados.
Además, se presenta  una división del  Ordenamiento  Territorial de acuerdo a Estrategias, señalando al Ordenamiento Territorial Activo, al Ordena- miento Territorial Pasivo que se aplica tanto a escala local como a zonificaciones  y  regulación de áreas; así como al Ordenamiento Territorial Integral que resulta  de la combinación de los dos anteriores.
En  la  penúltima  sección se mencionan  las  Cualidades  del  Ordenamiento  Territorial, señalando su Carácter Integral; el Carácter Planificado y Coordinado  de  la  Gestión;  el Reconocimiento  de  la  Diversidad  del  Territorio;  el  Carácter  Prospectivo-Estratégico y su Carácter Democrático.
En  la parte final se mencionan de manera concreta las conclusiones derivadas de este recorrido teórico que permite conocer el concepto, la división, las características, y las cualidades que integran y ofrece el Ordenamiento Territorial. 


Fig. 1 Muestra al Gestor y Planificador Territorial Renato Lechuga García en la actividad de lanzamiento del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial de Honduras -Departamento de Danli 2009-.


Conceptos

Con el propósito de uniformar criterios para el mejor entendimiento del presente artículo, a continuación se exponen algunos de los conceptos que se manejan tanto en el ámbito latinoamericano como europeo.
  “...es un proceso y una estrategia de planificación, de carácter técnico-político, con el que se pretende configurar en el largo plazo una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones  del mismo,  las  expectativas y  aspiraciones de  la población y  los objetivos   sectoriales de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo territorial de  largo plazo que  la sociedad percibe como deseable y  las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo” (MASSIRIS 1993);
  “...es  la proyección en el espacio de  las políticas social, cultural, ambiental y económica de una sociedad” (GÓMEZ 1994).
  
Enfoques

Con  el objeto de profundizar en  el conocimiento del ordenamiento  territorial, a continuación se presentan algunos de los enfoques que se originan a partir de  intereses,  visiones o expectativas  de  quienes  participan en los  procesos  del ordenamiento territorial o en la elaboración de los planes:

Enfoque económico

No se interesa en los impactos sociales o al ambiente, y su objetivo consiste en aumentar la productividad y competitividad de las actividades económicas del territorio.
A este enfoque también se le denomina Economicista o Desarrollista.

Enfoque ambiental

Pretende el desarrollo de un determinado territorio considerando siempre el uso sostenible de los recursos naturales con que se cuenta.
Considera  al  ordenamiento  territorial  como  un  instrumento  para  lograr  el  desarrollo sostenible a partir de la conservación, protección y recuperación tanto  de los recursos naturales como del patrimonio histórico-cultural. También se le denomina Ambientalista.

Enfoque social

Es  también conocido como Humanista; y pretende mejorar las condiciones  de vida de la población a través del ordenamiento territorial.
En el entendido de que  las condiciones de manejo, uso y conservación del  ambiente repercuten en las buenas condiciones de bienestar de la gente, se deduce que es compatible con el enfoque ecológico o ambientalista.

Enfoque integral

En términos de beneficios, éste representa al ideal porque busca en el ordenamiento territorial una estrategia de desarrollo integrado del territorio en el que se compatibilizan los objetivos económicos, ambientales y sociales, pretendiendo un desarrollo económicamente competitivo, que sea social y culturalmente justo,  ecológicamente sustentable y regionalmente armónico y equilibrado.
Aunque es el ideal en los términos antes mencionados, también presenta dificultades para ser llevado a la práctica por la incompatibilidad de los principios de la economía capitalista.

División del ordenamiento territorial de acuerdo a estrategias utilizadas

De  acuerdo  a  las  estrategias  utilizadas,  el Ordenamiento Territorial  puede ser activo, pasivo e integral.

Ordenamiento activo

Busca modificar  los desequilibrios del desarrollo  regional que caracterizan  un orden territorial ya establecido. El carácter de activo se debe a la intervención dinámica del gobierno sobre el territorio, y puede ser a escala nacional, regional, estatal o municipal.
Entre  las  estrategias  más  utilizadas  por  el  gobierno  se  mencionan  las siguientes (MASSIRIS 1993):
  Proyecto de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades, el poblamiento e invasión de áreas desocupadas, entre otras.
  Impulso a  la  industrialización de regiones deprimidas: Habilitado a partir  de  la  implantación  de polos de desarrollo,  como  las  zonas  industriales, mismas que originarán un conjunto de efectos positivos,  tanto en el centro urbano donde se localicen como en la región aledaña, contribuyendo a modificar  los  desequilibrios  regionales  de  la  organización  espacial  del  territorio.
  Políticas de reforma agraria: Orientadas a  reordenar  las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencia de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso.
  Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada mediante  el  establecimiento  de  controles  restrictivos  a  los  centros urbanos, construcción de ciudades nuevas,  relocalización de capitales estatales, políticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades pequeñas y medias, con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la población.
  Desarrollo  rural  integrado: Su  aplicación  se  emplea para  transformar  las condiciones de  retraso y pobreza de  las  áreas  rurales,  a  través del mejoramiento de  las condiciones de bienestar social y  la elevación de la productividad de los pequeños productores rurales. 

Ordenamiento pasivo

Se asocia con políticas de uso y ocupación del  territorio que  tienen predominancia en la escala local. Su carácter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o  regionalizaciones  como  estrategia para  inducir nuevos escenarios de uso del territorio.
Las  zonificaciones  se basan  en  categorías  espaciales para  las  cuales  se  establecen  los usos permitidos, prohibidos o  restringidos, acompañados de  instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervención.
El  ordenamiento  pasivo  basa  su  actuación  en  estrategias  o  instrumentos tales  como:  la  zonificación y  regulación de  áreas protegidas o de manejo  especial, la regulación de la localización de actividades productivas, la regulación de la localización de viviendas e infraestructuras, la zonificación de áreas de riesgo por amenazas de origen natural, social, económico y tecnológico y regulación de su uso y ocupación de las áreas suburbanas y rurales.

Ordenamiento integral

En este se combinan instrumentos tanto activos como pasivos. Se basa en la articulación funcional y espacial de las políticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupación y aprovechamiento del territorio. 
El territorio actúa como un elemento integrador y estructurante de los objetivos sectoriales y sus características biofísicas, sociales y económicas son tomadas en cuenta para formular los planes sectoriales.

Cualidades y desafíos de la política de ordenamiento territorial

De  acuerdo  con MASSIRIS  (1993),  básicamente  son  cinco  las  cualidades que  deben  caracterizar  a  las  políticas  latinoamericanas  de Ordenamiento Territorial:
  el carácter integral de la política de ordenamiento,
  el carácter planificado y coordinado de la gestión,
  el  reconocimiento  de  la  diversidad  del  territorio  en  la  formulación  de  los planes,
  el carácter prospectivo-estratégico del modelo territorial a alcanzar y
  el carácter democrático del proceso.

Carácter integral

Se  concreta  en  la  búsqueda  de  una  coyuntura  entre  las  actuaciones  sectoriales (económicas, sociales y ambientales) y las actuaciones territoriales. 
En América Latina, esta coyuntura se ha dado de dos maneras a  las que se puede denominar integración operativa e integración orgánica.

Integración operativa

Es  la dominante, consiste en que se mantiene  la separación de  las políticas
de  desarrollo  económico,  social  y  ambiental  y  las  de  ordenamiento  territorial pero  bajo  unas  relaciones  de  interdependencia,  de modo  que  el Ordenamiento Territorial establece un marco de referencia territorial para los planes sectoriales, coordina y armoniza la incidencia territorial de éstos, pero a su vez deberá tomar en cuenta  las previsiones de  los planes sectoriales y procurará  insertarlas dentro de una concepción territorial de carácter globalizador y armonizador.

Integración orgánica

Se  sustenta  en  el  concepto de planificación  integrada, en  la que  los planes socioeconómicos  se conjugan con  los planes sectoriales para conformar un sólo plan o programa. Tiene la virtud de promover estrategias y actuaciones planificadoras muy próximas a la complejidad de los problemas territoriales.
Visto  así, la integración orgánica va más allá de  las  relaciones de complementariedad  entre  los planes  sectoriales y  territoriales, para plantear  la integración  funcional de éstos, bajo criterios estratégicos y  formas distintas en  función de la escala.
De este modo, en las escalas locales el eje será la política de usos del suelo en tanto que en las escalas regional o estatal y nacional o federal, el eje serán las políticas sectoriales, pero concebidas desde su origen en su expresión ambiental y espacial.

Carácter planificado y coordinado de la gestión

El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa  mediante planes, los cuales constituyen su principal instrumento.
El carácter planificado hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación que involucran a muchas instituciones y actores sociales.
Esto, más el carácter integral antes expuesto, hace necesario contar con una
organización  institucional  que  haga  viable  su  ejecución  y  garantice  la  fluidez  interinstitucional de información, la complementación de acciones y la coordinación  estrecha  en  la  elaboración de  estudios diagnósticos y prospectivos y  en  la formulación y ejecución de planes y proyectos.
Dicha  organización  incluye  distintas  acciones  de  organismos  públicos  del territorio a ordenar y de organismos de jerarquía superior e inferior, lo cual plantea una necesaria coordinación vertical y horizontal.

Reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulación del plan

Todos  los espacios geográficos o entidades territoriales de una Nación presentan diferencias en sus cualidades naturales y culturales; diferentes potencialidades, limitaciones y problemas.
Generalmente  concurren  espacios  geográficos  altamente  contrastados  en cuanto a su momento de desarrollo: Unos estrechamente  ligados a formas avanzadas del modo de producción capitalista, otros en los que se presentan aún formas productivas y de comportamiento social con características feudales o semi-feudales.
Del mismo modo, se presentan espacios sociales y culturales diversos: territorios  indígenas, espacios de comunidades mineras, pescadoras, espacios de minifundios, zonas de colonos, etc.
También  se presenta diversidad desde el punto de vista de  las condiciones naturales del  territorio: unos con alta diversidad biológica y riquezas naturales, otros con serios procesos degradativos y fuertes limitaciones de recursos naturales y entre ellos una gama de unidades territoriales diversas.
Cada uno de estos espacios plantea condiciones particulares en su organización  y  funcionamiento,  en  su  posición  en  el  sistema  económico,  en  la visión del mundo de sus gentes, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en consecuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando aprovechar al máximo las potencialidades, superar las limitaciones o resolver los problemas.
Las políticas y planes del Ordenamiento Territorial, a diferencia de  lo que ha ocurrido con las políticas sectoriales, no pueden ignorar esta diversidad.
En esto radica una de las diferencias esenciales entre la visión sectorial y la territorial del desarrollo.
El Ordenamiento Territorial al dar un marco territorial a los planes sectoriales  indicará a éstos  las estrategias y proyectos más apropiados para cada unidad territorial particular.
Ello plantea la necesidad de que realice o adopte una zonificación del territorio que  le permita a  las políticas de vivienda, de servicios públicos domiciliarios, de servicios sociales, de infraestructura de transporte, así como las políticas de manejo ambiental, saber que usos dar al territorio, donde localizar los equipamientos,  cuáles son los problemas más críticos y prioritarios, así como  la naturaleza y dimensiones de la infraestructura.
No podrá, en este sentido, plantearse una política de vivienda popular o de interés social, por ejemplo, con viviendas de iguales características físicas, ignorando si se  trata de un espacio urbano o rural, indígenas o de colonos, minero o de campesinos minifundistas, cada uno con una historia, una  experiencia, unas expectativas y un concepto de bienestar generalmente distintos a los que los planificadores de las ciudades piensan.

Carácter prospectivo-estratégico del modelo territorial a alcanzar

Esta cualidad se deja ver en la importancia de largo plazo y caracteriza a los  planes y en  la  importancia de actuar en  tiempo presente con adición de que  los  hechos del futuro no deben ser sorpresivos, sino que deberán ser el resultado de una construcción colectiva y consciente.
Esto implica un esfuerzo por elaborar los escenarios futuros deseados y prepararlos desde este presente.
Para desarrollar esta cualidad  los procesos de Ordenamiento Territorial deben  utilizar  a  cortes  conceptuales  y metodológicos  de  la  perspectiva  territorial estratégica. Principalmente  las visiones  alternativas de un  futuro deseado,  escenarios alternativos de  futuros posibles y métodos que permitan convertir  las expectativas en imágenes objetivo que servirán de guía para las actuaciones.
Lo anterior, derivado de que el futuro es múltiple y también incierto.
El enfoque perspectivo pretende que las decisiones de Ordenamiento Territorial sean proactivas, y no reactivas.
Los procesos de Ordenamiento Territorial deban  estar soportados en  propuestas concertadas de futuro, una imagen objetivo de largo plazo y un proyecto político de nación que indique el rumbo.
La elaboración de dicha imagen objetiva debe resultar de una reflexión prospectiva que involucre a todas las regiones.
Una reflexión debe partir de tres cuestionamientos clave:
  ¿Para qué se va a ordenar el territorio?;
  ¿Cuáles son los caminos posibles?;
  ¿Qué escenario de desarrollo territorial futuro se elige?

Una  reflexión  prospectiva  también  implica  ubicar  al  territorio  en  estudio dentro de los procesos globales que lo afecta (aprovechando fortalezas y oportunidades o superando las debilidades y desventajas y formular objetivos y proyectos estratégicos mediante los cuales se dirijan hacia la situación deseada).

Carácter democrático

Esta  cualidad existe en  las políticas de Ordenamiento Territorial en  la mayor parte de los países.
En  Europa  la  participación  social  es  un  proceso muy  extenso  e  incluye  a gran parte de la población como principalmente en los planes de carácter urbano y  también  en  los  locales  en Latinoamérica  la participación de  la  sociedad en  la elaboración de los planes se da en grado y formas diferentes.
Cabe decir que en la mayoría de los países latinoamericanos la participación social es de carácter consultivo, por  lo que no  incide de manera significativa en las decisiones  finales;  por  lo  que  es  necesario  que  en  las  política  de Ordenamiento Territorial se conviertan a la participación social en la formulación de los planes en un proceso de negociación democrática del poder sobre el espacio.
Así, al regular el uso y ocupación del espacio de manera concertada implica el conjunto de intereses económicos, políticos, sociales y ambientales defendidos por distintas fuerzas sociales.
La legitimidad social de un plan de Ordenamiento Territorial va a depender del logro de un plan socialmente concertado.

Conclusiones

  Oportunidad  para  incidir  en  el  futuro  de municipios,  regiones,  naciones  y más; y construir un orden territorial más justo.
  Las distintas fuerzas sociales pueden y deben participar en el diseño de sus futuros, fundados en la democracia participante, respetuosos del medio ambiente y de la diversidad  cultural, en los que el interés  común prevalezca sobre los intereses económicos y políticos individuales.
  Lograr la dignificación como seres humanos a través de un desarrollo orientado al bienestar de la sociedad en conjunto: garantía de la vida, oportunidades de trabajo, seguridad social, acceso a la educación, a vivienda digna, a espacios de encuentro, recreación y esparcimiento.

Es  importante mencionar  que  para  lograr  estos  3  puntos  anteriores,  deben previamente  lograrse  transformaciones  estructurales  de  fondo  relativos a las condiciones  de  pobreza, violencia, corrupción, tenencia de la  tierra, actitud de nuestros gobernantes.

BIBLIOGRAFÍA

GÓMEZ OREA, Domingo
1994  Ordenación  del  Territorio,  Editorial  Agrícola  Española,  S.  A.
España.
MASSIRIS CABEZA, Ángel
1993  “Bases  teórico-metodológicas  para  estudios  de  ordenamiento
territorial”, en:  IDCAP, Misión Local,  Instituto de Desarrollo del
Distrito  Capital  y  la  Participación  Ciudadana  y  Comunitaria
IDCAP, año 2, núm. 2, enero/marzo. Universidad Distrital, Santa
Fé de Bogotá. 

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