Gestor y Planificador Territorial
"Dedicado a los técnicos municipales de Guatemala y a los mal formadores y dueños de la verdad absoluta de la planificación territorial de Guatemala SEGEPLAN 2010".
Introducción
Bajo la premisa de que el Ordenamiento Territorial busca en el mediano y largo plazo configurar una organización del espacio con la amplia intervención de la sociedad y para que el futuro no sorprenda a los ocupantes de determinado municipio o espacio geográfico, es necesario entender y -sobre todo- poner en práctica las pocas directrices que en la materia se tienen en Guatemala y se han venido esclareciendo y cimentando en diversas partes de Centro América con visión de multidimensional.
Este trabajo pretende ofrecer una panorámica de lo que significa y representa el Ordenamiento Territorial a nivel Municipal en Guatemala, que tiene un atraso bien denotado en el istmo centroamericano.
En la parte inicial se establecen conceptos de expertos en la materia que permiten tener la base del significado.
A continuación se exponen los enfoques que puede ofrecer el Ordenamiento Territorial; y éstos son: el Económico, el Ambiental, el Social y el Multidimensional o Integral; éste último visto como el ideal por resultar de la conjunción de todos los antes mencionados.
Además, se presenta una división del Ordenamiento Territorial de acuerdo a Estrategias, señalando al Ordenamiento Territorial Activo, al Ordena- miento Territorial Pasivo que se aplica tanto a escala local como a zonificaciones y regulación de áreas; así como al Ordenamiento Territorial Integral que resulta de la combinación de los dos anteriores.
En la penúltima sección se mencionan las Cualidades del Ordenamiento Territorial, señalando su Carácter Integral; el Carácter Planificado y Coordinado de la Gestión; el Reconocimiento de la Diversidad del Territorio; el Carácter Prospectivo-Estratégico y su Carácter Democrático.
En la parte final se mencionan de manera concreta las conclusiones derivadas de este recorrido teórico que permite conocer el concepto, la división, las características, y las cualidades que integran y ofrece el Ordenamiento Territorial.
Fig. 1 Muestra al Gestor y Planificador Territorial Renato Lechuga García en la actividad de lanzamiento del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial de Honduras -Departamento de Danli 2009-.
Conceptos
Con el propósito de uniformar criterios para el mejor entendimiento del presente artículo, a continuación se exponen algunos de los conceptos que se manejan tanto en el ámbito latinoamericano como europeo.
– “...es un proceso y una estrategia de planificación, de carácter técnico-político, con el que se pretende configurar en el largo plazo una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos sectoriales de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo” (MASSIRIS 1993);
– “...es la proyección en el espacio de las políticas social, cultural, ambiental y económica de una sociedad” (GÓMEZ 1994).
Enfoques
Con el objeto de profundizar en el conocimiento del ordenamiento territorial, a continuación se presentan algunos de los enfoques que se originan a partir de intereses, visiones o expectativas de quienes participan en los procesos del ordenamiento territorial o en la elaboración de los planes:
Enfoque económico
No se interesa en los impactos sociales o al ambiente, y su objetivo consiste en aumentar la productividad y competitividad de las actividades económicas del territorio.
A este enfoque también se le denomina Economicista o Desarrollista.
Enfoque ambiental
Pretende el desarrollo de un determinado territorio considerando siempre el uso sostenible de los recursos naturales con que se cuenta.
Considera al ordenamiento territorial como un instrumento para lograr el desarrollo sostenible a partir de la conservación, protección y recuperación tanto de los recursos naturales como del patrimonio histórico-cultural. También se le denomina Ambientalista.
Enfoque social
Es también conocido como Humanista; y pretende mejorar las condiciones de vida de la población a través del ordenamiento territorial.
En el entendido de que las condiciones de manejo, uso y conservación del ambiente repercuten en las buenas condiciones de bienestar de la gente, se deduce que es compatible con el enfoque ecológico o ambientalista.
Enfoque integral
En términos de beneficios, éste representa al ideal porque busca en el ordenamiento territorial una estrategia de desarrollo integrado del territorio en el que se compatibilizan los objetivos económicos, ambientales y sociales, pretendiendo un desarrollo económicamente competitivo, que sea social y culturalmente justo, ecológicamente sustentable y regionalmente armónico y equilibrado.
Aunque es el ideal en los términos antes mencionados, también presenta dificultades para ser llevado a la práctica por la incompatibilidad de los principios de la economía capitalista.
División del ordenamiento territorial de acuerdo a estrategias utilizadas
De acuerdo a las estrategias utilizadas, el Ordenamiento Territorial puede ser activo, pasivo e integral.
Ordenamiento activo
Busca modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial ya establecido. El carácter de activo se debe a la intervención dinámica del gobierno sobre el territorio, y puede ser a escala nacional, regional, estatal o municipal.
Entre las estrategias más utilizadas por el gobierno se mencionan las siguientes (MASSIRIS 1993):
– Proyecto de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades, el poblamiento e invasión de áreas desocupadas, entre otras.
– Impulso a la industrialización de regiones deprimidas: Habilitado a partir de la implantación de polos de desarrollo, como las zonas industriales, mismas que originarán un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro urbano donde se localicen como en la región aledaña, contribuyendo a modificar los desequilibrios regionales de la organización espacial del territorio.
– Políticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencia de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso.
– Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construcción de ciudades nuevas, relocalización de capitales estatales, políticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades pequeñas y medias, con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la población.
– Desarrollo rural integrado: Su aplicación se emplea para transformar las condiciones de retraso y pobreza de las áreas rurales, a través del mejoramiento de las condiciones de bienestar social y la elevación de la productividad de los pequeños productores rurales.
Ordenamiento pasivo
Se asocia con políticas de uso y ocupación del territorio que tienen predominancia en la escala local. Su carácter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio.
Las zonificaciones se basan en categorías espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompañados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervención.
El ordenamiento pasivo basa su actuación en estrategias o instrumentos tales como: la zonificación y regulación de áreas protegidas o de manejo especial, la regulación de la localización de actividades productivas, la regulación de la localización de viviendas e infraestructuras, la zonificación de áreas de riesgo por amenazas de origen natural, social, económico y tecnológico y regulación de su uso y ocupación de las áreas suburbanas y rurales.
Ordenamiento integral
En este se combinan instrumentos tanto activos como pasivos. Se basa en la articulación funcional y espacial de las políticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupación y aprovechamiento del territorio.
El territorio actúa como un elemento integrador y estructurante de los objetivos sectoriales y sus características biofísicas, sociales y económicas son tomadas en cuenta para formular los planes sectoriales.
Cualidades y desafíos de la política de ordenamiento territorial
De acuerdo con MASSIRIS (1993), básicamente son cinco las cualidades que deben caracterizar a las políticas latinoamericanas de Ordenamiento Territorial:
– el carácter integral de la política de ordenamiento,
– el carácter planificado y coordinado de la gestión,
– el reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulación de los planes,
– el carácter prospectivo-estratégico del modelo territorial a alcanzar y
– el carácter democrático del proceso.
Carácter integral
Se concreta en la búsqueda de una coyuntura entre las actuaciones sectoriales (económicas, sociales y ambientales) y las actuaciones territoriales.
En América Latina, esta coyuntura se ha dado de dos maneras a las que se puede denominar integración operativa e integración orgánica.
Integración operativa
Es la dominante, consiste en que se mantiene la separación de las políticas
de desarrollo económico, social y ambiental y las de ordenamiento territorial pero bajo unas relaciones de interdependencia, de modo que el Ordenamiento Territorial establece un marco de referencia territorial para los planes sectoriales, coordina y armoniza la incidencia territorial de éstos, pero a su vez deberá tomar en cuenta las previsiones de los planes sectoriales y procurará insertarlas dentro de una concepción territorial de carácter globalizador y armonizador.
Integración orgánica
Se sustenta en el concepto de planificación integrada, en la que los planes socioeconómicos se conjugan con los planes sectoriales para conformar un sólo plan o programa. Tiene la virtud de promover estrategias y actuaciones planificadoras muy próximas a la complejidad de los problemas territoriales.
Visto así, la integración orgánica va más allá de las relaciones de complementariedad entre los planes sectoriales y territoriales, para plantear la integración funcional de éstos, bajo criterios estratégicos y formas distintas en función de la escala.
De este modo, en las escalas locales el eje será la política de usos del suelo en tanto que en las escalas regional o estatal y nacional o federal, el eje serán las políticas sectoriales, pero concebidas desde su origen en su expresión ambiental y espacial.
Carácter planificado y coordinado de la gestión
El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa mediante planes, los cuales constituyen su principal instrumento.
El carácter planificado hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación que involucran a muchas instituciones y actores sociales.
Esto, más el carácter integral antes expuesto, hace necesario contar con una
organización institucional que haga viable su ejecución y garantice la fluidez interinstitucional de información, la complementación de acciones y la coordinación estrecha en la elaboración de estudios diagnósticos y prospectivos y en la formulación y ejecución de planes y proyectos.
Dicha organización incluye distintas acciones de organismos públicos del territorio a ordenar y de organismos de jerarquía superior e inferior, lo cual plantea una necesaria coordinación vertical y horizontal.
Reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulación del plan
Todos los espacios geográficos o entidades territoriales de una Nación presentan diferencias en sus cualidades naturales y culturales; diferentes potencialidades, limitaciones y problemas.
Generalmente concurren espacios geográficos altamente contrastados en cuanto a su momento de desarrollo: Unos estrechamente ligados a formas avanzadas del modo de producción capitalista, otros en los que se presentan aún formas productivas y de comportamiento social con características feudales o semi-feudales.
Del mismo modo, se presentan espacios sociales y culturales diversos: territorios indígenas, espacios de comunidades mineras, pescadoras, espacios de minifundios, zonas de colonos, etc.
También se presenta diversidad desde el punto de vista de las condiciones naturales del territorio: unos con alta diversidad biológica y riquezas naturales, otros con serios procesos degradativos y fuertes limitaciones de recursos naturales y entre ellos una gama de unidades territoriales diversas.
Cada uno de estos espacios plantea condiciones particulares en su organización y funcionamiento, en su posición en el sistema económico, en la visión del mundo de sus gentes, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en consecuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando aprovechar al máximo las potencialidades, superar las limitaciones o resolver los problemas.
Las políticas y planes del Ordenamiento Territorial, a diferencia de lo que ha ocurrido con las políticas sectoriales, no pueden ignorar esta diversidad.
En esto radica una de las diferencias esenciales entre la visión sectorial y la territorial del desarrollo.
El Ordenamiento Territorial al dar un marco territorial a los planes sectoriales indicará a éstos las estrategias y proyectos más apropiados para cada unidad territorial particular.
Ello plantea la necesidad de que realice o adopte una zonificación del territorio que le permita a las políticas de vivienda, de servicios públicos domiciliarios, de servicios sociales, de infraestructura de transporte, así como las políticas de manejo ambiental, saber que usos dar al territorio, donde localizar los equipamientos, cuáles son los problemas más críticos y prioritarios, así como la naturaleza y dimensiones de la infraestructura.
No podrá, en este sentido, plantearse una política de vivienda popular o de interés social, por ejemplo, con viviendas de iguales características físicas, ignorando si se trata de un espacio urbano o rural, indígenas o de colonos, minero o de campesinos minifundistas, cada uno con una historia, una experiencia, unas expectativas y un concepto de bienestar generalmente distintos a los que los planificadores de las ciudades piensan.
Carácter prospectivo-estratégico del modelo territorial a alcanzar
Esta cualidad se deja ver en la importancia de largo plazo y caracteriza a los planes y en la importancia de actuar en tiempo presente con adición de que los hechos del futuro no deben ser sorpresivos, sino que deberán ser el resultado de una construcción colectiva y consciente.
Esto implica un esfuerzo por elaborar los escenarios futuros deseados y prepararlos desde este presente.
Para desarrollar esta cualidad los procesos de Ordenamiento Territorial deben utilizar a cortes conceptuales y metodológicos de la perspectiva territorial estratégica. Principalmente las visiones alternativas de un futuro deseado, escenarios alternativos de futuros posibles y métodos que permitan convertir las expectativas en imágenes objetivo que servirán de guía para las actuaciones.
Lo anterior, derivado de que el futuro es múltiple y también incierto.
El enfoque perspectivo pretende que las decisiones de Ordenamiento Territorial sean proactivas, y no reactivas.
Los procesos de Ordenamiento Territorial deban estar soportados en propuestas concertadas de futuro, una imagen objetivo de largo plazo y un proyecto político de nación que indique el rumbo.
La elaboración de dicha imagen objetiva debe resultar de una reflexión prospectiva que involucre a todas las regiones.
Una reflexión debe partir de tres cuestionamientos clave:
– ¿Para qué se va a ordenar el territorio?;
– ¿Cuáles son los caminos posibles?;
– ¿Qué escenario de desarrollo territorial futuro se elige?
Una reflexión prospectiva también implica ubicar al territorio en estudio dentro de los procesos globales que lo afecta (aprovechando fortalezas y oportunidades o superando las debilidades y desventajas y formular objetivos y proyectos estratégicos mediante los cuales se dirijan hacia la situación deseada).
Carácter democrático
Esta cualidad existe en las políticas de Ordenamiento Territorial en la mayor parte de los países.
En Europa la participación social es un proceso muy extenso e incluye a gran parte de la población como principalmente en los planes de carácter urbano y también en los locales en Latinoamérica la participación de la sociedad en la elaboración de los planes se da en grado y formas diferentes.
Cabe decir que en la mayoría de los países latinoamericanos la participación social es de carácter consultivo, por lo que no incide de manera significativa en las decisiones finales; por lo que es necesario que en las política de Ordenamiento Territorial se conviertan a la participación social en la formulación de los planes en un proceso de negociación democrática del poder sobre el espacio.
Así, al regular el uso y ocupación del espacio de manera concertada implica el conjunto de intereses económicos, políticos, sociales y ambientales defendidos por distintas fuerzas sociales.
La legitimidad social de un plan de Ordenamiento Territorial va a depender del logro de un plan socialmente concertado.
Conclusiones
– Oportunidad para incidir en el futuro de municipios, regiones, naciones y más; y construir un orden territorial más justo.
– Las distintas fuerzas sociales pueden y deben participar en el diseño de sus futuros, fundados en la democracia participante, respetuosos del medio ambiente y de la diversidad cultural, en los que el interés común prevalezca sobre los intereses económicos y políticos individuales.
– Lograr la dignificación como seres humanos a través de un desarrollo orientado al bienestar de la sociedad en conjunto: garantía de la vida, oportunidades de trabajo, seguridad social, acceso a la educación, a vivienda digna, a espacios de encuentro, recreación y esparcimiento.
Es importante mencionar que para lograr estos 3 puntos anteriores, deben previamente lograrse transformaciones estructurales de fondo relativos a las condiciones de pobreza, violencia, corrupción, tenencia de la tierra, actitud de nuestros gobernantes.
BIBLIOGRAFÍA
GÓMEZ OREA, Domingo
1994 Ordenación del Territorio, Editorial Agrícola Española, S. A.
España.
MASSIRIS CABEZA, Ángel
1993 “Bases teórico-metodológicas para estudios de ordenamiento
territorial”, en: IDCAP, Misión Local, Instituto de Desarrollo del
Distrito Capital y la Participación Ciudadana y Comunitaria
IDCAP, año 2, núm. 2, enero/marzo. Universidad Distrital, Santa
Fé de Bogotá.
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